由中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部、智庫工作協(xié)調(diào)辦公室主辦，城市發(fā)展與環(huán)境研究所承辦的“中國社會科學(xué)院高端智庫論壇”之“2016年經(jīng)濟(jì)形勢座談會——聚焦：新常態(tài)、新改革、新發(fā)展”日前在京舉行。中國社科院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任李揚(yáng)、中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇等著名專家就當(dāng)前財(cái)政金融形勢發(fā)表觀點(diǎn)。
李揚(yáng)：下一步財(cái)稅金融改革是重頭戲
當(dāng)下遇到了很多經(jīng)濟(jì)問題，這些問題需要給出系統(tǒng)回答。
第一個是關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)的問題。全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)從2007年到現(xiàn)在已經(jīng)8年，還在繼續(xù)惡化。春節(jié)期間，美聯(lián)儲剛剛加息，又在討論負(fù)利率。日本安倍的“三支箭”都落空了，在討論進(jìn)一步實(shí)施負(fù)利率。歐洲實(shí)施負(fù)利率已經(jīng)三年，中國這個最大發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體也進(jìn)入了長期的調(diào)整時期。所有這些變化都使我們要重新回顧從2007年開始的這一輪危機(jī)，我們要考慮有哪些因素必須認(rèn)真研究，加以應(yīng)對。
五個問題比較突出。一是人口問題，全世界人口結(jié)構(gòu)都遇到了問題。二是全球勞動生產(chǎn)率的增長率在下降。勞動生產(chǎn)率的增長率背后是科技進(jìn)步問題，全球都在等待一次重大的科技進(jìn)步把我們從目前這樣一種狀態(tài)中帶出來，但現(xiàn)在還沒有看到哪種進(jìn)步能產(chǎn)生這樣巨大的作用。三是真實(shí)利率處于負(fù)值水平。有些人說“5000年之變局”。真實(shí)利率處在負(fù)值水平本質(zhì)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，當(dāng)然也與其他體制因素、人口因素、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，很難走出來。四是長期的產(chǎn)出缺口。各國經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際水平都低于潛在水平。五是金融周期凸顯。這樣一些問題構(gòu)成當(dāng)前全球的經(jīng)濟(jì)局面。
第二個是金融周期問題，它非常特殊，構(gòu)成我們正在面對的一個周期的一部分。
這里面要點(diǎn)也有五個：一是目前面臨的金融周期徹底否定了金融和貨幣中性論。在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)中，金融、貨幣、證券是中性的，對經(jīng)濟(jì)實(shí)體的運(yùn)行不可能產(chǎn)生長期的實(shí)質(zhì)性沖擊，這點(diǎn)是有問題的。二是產(chǎn)生這種狀況是因?yàn)檎麄€經(jīng)濟(jì)在類金融化，全世界的金融都在自由化，全世界的金融體系正在一體化，這些使得金融因素由潛在因素上升為內(nèi)生的很重要的凸顯因素。三是由于整個經(jīng)濟(jì)金融化產(chǎn)生了金融加速器，這個加速器透過信貸傳導(dǎo)渠道和資產(chǎn)負(fù)債表兩個渠道在對我們的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。它都有很復(fù)雜的內(nèi)容，簡單地說資產(chǎn)負(fù)債表沖擊下，整個過去以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為基本特征的經(jīng)濟(jì)周期沒有充分展開的時候，金融市場已經(jīng)狂瀉了。金融市場狂瀉之后馬上導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體資產(chǎn)負(fù)債表的不平衡，于是就引致了微觀主體的行為方式變化。企業(yè)過去是利潤最大化，現(xiàn)在是債務(wù)最小化，全世界形成了螺旋形的緊縮狀態(tài)。四是由于金融周期凸顯傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，特別是貨幣政策失靈。現(xiàn)在采取很多措施，加息、減息、量寬、量寬退出，總之不得要領(lǐng)。如何應(yīng)對金融周期造成的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，目前還沒有經(jīng)驗(yàn)。這一點(diǎn)上中國和世界上很多國家處在同一個起跑線。五是要重新認(rèn)識，不要用原來的觀點(diǎn)看量化寬松，價格調(diào)控，要進(jìn)一步看到宏觀政策的透明度、可信度，它對預(yù)期影響的至關(guān)重要。
第三個問題是關(guān)于供應(yīng)側(cè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。“供應(yīng)側(cè)”找大學(xué)人講，就會講到了供應(yīng)經(jīng)濟(jì)學(xué)上面；找發(fā)改委來講，就會就講到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)上去。所以供應(yīng)側(cè)改革到底應(yīng)該怎么研究？我認(rèn)為是一個高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。怎樣在高度復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢下落實(shí)，需要付出非常大的努力。供應(yīng)側(cè)改革還是應(yīng)和三中全會決定一致，就是讓市場在資源配置中起決定性作用，同時讓政府更好地發(fā)揮作用。我們應(yīng)當(dāng)沿著十八屆三中、四中、五中全會，以2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議以及這一段時間以來習(xí)近平主席一系列關(guān)于經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要講話為基礎(chǔ)，展開供應(yīng)側(cè)改革的探討，千萬不要滑到供應(yīng)學(xué)派，也不要滑回計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。
第四個問題是下一步財(cái)稅金融改革恐怕是重頭戲。本輪財(cái)稅改革基本停滯不前。原來提出的一些目標(biāo)恐怕要往后退，財(cái)稅改革還是“十三五”很有挑戰(zhàn)性的任務(wù)，當(dāng)前增加了一些挑戰(zhàn)。我們大致判斷，從現(xiàn)在到未來的很長時間內(nèi)，中國的財(cái)政赤字、中國政府債務(wù)會迅速地、巨額地增加。日本、歐洲、美國幾十年在高赤字、高債務(wù)下運(yùn)行，我們有必要在總結(jié)他們的教訓(xùn)基礎(chǔ)上討論巨額政府債務(wù)和巨額政府赤字下如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。收入增長率下降、支出增長率上漲，兩項(xiàng)相抵一定是赤字問題，我們現(xiàn)在必須未雨綢繆。金融改革也沒有頭緒，大家只認(rèn)可一句話，就是“金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)”。如果實(shí)體經(jīng)濟(jì)被高度金融化，金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)如何落實(shí)、如何觀察、如何分析？現(xiàn)在這些問題是金融某種程度上過度發(fā)展造成的。這些問題可能通過傳統(tǒng)的加息、減息、增加貨幣供應(yīng)、減少貨幣供應(yīng)來解決嗎？顯然不可能。所以必須探討金融改革的新方向，這也給我們提出了非常多的挑戰(zhàn)。
第五個問題是關(guān)于TPP、自貿(mào)區(qū)。這里有兩個要點(diǎn)：第一，WTO之后全球貿(mào)易規(guī)則正在升級，TPP和中國自貿(mào)區(qū)都代表了一種新的全球貿(mào)易投資格局。已經(jīng)談了26輪的中美投資貿(mào)易協(xié)定談判，也代表了新的全球貿(mào)易投資規(guī)則。這些方向是一致的，這個意義上中國自貿(mào)區(qū)是我們面對TPP挑戰(zhàn)的一個積極應(yīng)對措施。但是現(xiàn)在很多地方又變成傳統(tǒng)的特區(qū)，那樣的路肯定有問題。這套規(guī)則背后涉及到國際規(guī)則的制定和主導(dǎo)權(quán)。TPP通過的時候美國總統(tǒng)奧巴馬明確指出，通過TPP就是不要讓中國主導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定。我們就必須要積極參與，在這個意義上中國推廣自貿(mào)區(qū)就是積極應(yīng)對TPP的挑戰(zhàn)，用我們的規(guī)則影響全球，積極參與全球規(guī)則的制定。中國過去一直是國際規(guī)則的被動接受者，現(xiàn)在變成了積極參與者和新規(guī)則制定者。亞投行作為一個治理規(guī)則一呼百應(yīng)，反映了中國的治理理念、中國的戰(zhàn)略在世界上是有市場和影響力的。今后應(yīng)對TPP、自貿(mào)區(qū)的建設(shè)應(yīng)該沿著這條路走下去。
高培勇：“十三五”期間財(cái)政政策必須是擴(kuò)張性的
經(jīng)濟(jì)減速是一個中長期的過程，而不是短期的。如果把經(jīng)濟(jì)減速作為討論財(cái)政形勢的一個重要背景，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)減速和財(cái)政形勢之間有著重要關(guān)系，主要通過六個方面因素來傳遞：第一是財(cái)政收入，第二是財(cái)政支出，第三是財(cái)政政策，第四是預(yù)算管理，第五是財(cái)政體制，第六是財(cái)稅改革。經(jīng)濟(jì)減速對于這六個方面的因素都有影響，而且是一些趨勢性變化。
第一個趨勢性變化是財(cái)政收入下滑。2011年財(cái)政收入增速是24.8%，到了2015年下滑到8.4%。這個8.4%還是一個對外公布的數(shù)字。對8.4%可以做兩個減法：一個減法是同口徑調(diào)整。2014年開始，把原來屬于政府性基金項(xiàng)目的五項(xiàng)基金調(diào)入到一般公共預(yù)算當(dāng)中，同口徑要把這個因素扣除掉，就只有5.9%；第二個減法是扣除特殊性增收因素。所以說，即便是5.9%增速還是采取各種特殊性增收措施后換來的。2014年、2015年連續(xù)兩年沒有完成預(yù)算任務(wù)。
為什么出現(xiàn)這樣的情況？顯然是稅收增速與GDP增速的差異造成的，稅收增速勝于GDP變化，這是由中國的稅收結(jié)構(gòu)造成的。中國的間接稅比重高，它和價格關(guān)聯(lián)度甚于其他國家，特別是PPI長期處于低迷的狀態(tài)下以增值稅為代表的稅收收入增幅劇烈下降。
第二個趨勢性變化是財(cái)政支出呈剛性增長。隨著經(jīng)濟(jì)減速，收入下滑支出也應(yīng)跟著下滑。但不然，2014年財(cái)政支出增速8.3%，高于GDP；2015年經(jīng)濟(jì)異常困難，財(cái)政支出的增速達(dá)到15.8%。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)越下行，財(cái)政收支越困難，越需要拿錢買平安、買改革、買增長、買各種各樣的東西，所以中長期角度來看支出壓力非常大。
第三個趨勢變化是預(yù)算管理。預(yù)算管理當(dāng)中最值得注意的事項(xiàng)是每年大量超收。從2014年我們的超收已經(jīng)變成短收，如果對于預(yù)算指標(biāo)的設(shè)計(jì)理念不做大調(diào)整，這種短收很可能成為一種新常態(tài)。2015年剔除各種特殊因素，我們的短收是1.4%。超收占中央和地方收入的比重呈現(xiàn)了戲劇性變化。2013年以前，超收收入占中央財(cái)政的比重、超收收入占地方財(cái)政的比重都在正向空間循環(huán)，但是近兩年已經(jīng)到了下方。這是非常大的變化。我們的預(yù)算管理面對的難題是如何應(yīng)對短收，如何彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口。
在這種背景下更戲劇性的變化出現(xiàn)了，非一般公共預(yù)算收入意義凸顯。2015年1月1日前，我們談預(yù)算都是談一般公共預(yù)算的管理，去年新《預(yù)算法》實(shí)施，它的預(yù)算概念包括一般公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算四個預(yù)算在內(nèi)的所有的政府收支預(yù)算，所以我們的預(yù)算就可以分為一般公共預(yù)算和其他三種非一般公共預(yù)算。隨著經(jīng)濟(jì)減速，收支矛盾的加劇，2013年開始，一般公共預(yù)算占全部政府收入的比重開始低于60%了，而原來是在60%以上。這逼迫我們更重視非一般公共預(yù)算的管理，要從非一般公共預(yù)算不斷地調(diào)入新財(cái)源去補(bǔ)充。口徑的調(diào)整就意味著，把原來屬于政府性激勵預(yù)算的五支基金劃為一般公共預(yù)算的管理，這說明這方面的突出變化。
第四個變化是財(cái)政政策呈周期性擴(kuò)張。我們對財(cái)政管理歷來比較謹(jǐn)慎，過去財(cái)政政策是擴(kuò)張還是緊縮一般都是一年一議，但是現(xiàn)在按照周期議定。可以講，“十三五”期間中國的財(cái)政政策必須是擴(kuò)張性的。這種背景下，財(cái)政政策的擴(kuò)張力度在急劇加大。2016年財(cái)政赤字占GDP的比重肯定要有急劇上調(diào)，按照6.8%測算GDP，今年財(cái)政赤字突破2萬億，占GDP比重將達(dá)到3%。這是一個新變化，這種變化下對全口徑財(cái)政赤字的關(guān)注度將加大。全口徑財(cái)政赤字就是四本預(yù)算放在一起來計(jì)算赤字究竟是多大，這是非常新的一種變化。
2015年財(cái)政預(yù)算的赤字規(guī)模16200億，四本預(yù)算合并一起之后是11131.9億。這是因?yàn)槠渌绢A(yù)算有盈余，所以在討論2015年財(cái)政赤字占GDP比重的時候，對外公布的數(shù)字是2.4%，實(shí)際上按這樣一種口徑測算的結(jié)果只有1.65%，因此對中國今后財(cái)政政策的走向恐怕要拓展視野。
第五個趨勢變化是財(cái)政體制將呈現(xiàn)分權(quán)化跡象。中央財(cái)政和地方財(cái)政關(guān)系很像家庭關(guān)系，父輩能夠大包大攬的時候不放權(quán)，當(dāng)他自身日子很困難的時候就有可能給地方政府放權(quán)，讓你自己找自己的路數(shù)解決問題。2015年開始，我國的財(cái)政體制出現(xiàn)了分權(quán)化的松動跡象，比如一般性轉(zhuǎn)移支付的比重增大，允許地方政府發(fā)債。中央轉(zhuǎn)移支付將中央一般預(yù)算支出的比重，2011年開始不再是增長的態(tài)勢，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付增長速度受擠壓的時候就會給地方政府一種松動的跡象。
第六個趨勢變化是財(cái)稅改革可能獲得新的推動力。中國歷史上重大的財(cái)稅體制改革發(fā)生的時間往往是財(cái)政困難或極度困難的時期。最近關(guān)于財(cái)稅體制改革各個方面的信息逐漸披露，比如預(yù)算改革。全部政府收支納入預(yù)算事業(yè)的時候，能夠體會到一般公共預(yù)算的收支出現(xiàn)了極大的困難，必須依靠統(tǒng)籌力度的加大來解決困難。在經(jīng)濟(jì)減速條件下，必須通過減輕企業(yè)稅負(fù)來擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)。但間接稅的減少必須有直接稅的增加，還有中央和地方財(cái)政關(guān)系的改革，最近高層已經(jīng)傳遞出要更多地發(fā)揮地方積極性的信號。
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