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“三權(quán)分置”面臨的難題

脫胎于承包經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，其實面臨著法律上以及學(xué)術(shù)理論上的尷尬，2007年頒布的《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，但分離出來的經(jīng)營權(quán)在法律層面是應(yīng)該被視為物權(quán)，還是債權(quán)，尚未明確。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員廖洪樂對本報稱，這是一個很大的問題，但是理論上尚未有統(tǒng)一認識。

桂華也提到，經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上說都是為了解決使用權(quán)的問題。如果經(jīng)營權(quán)還是物權(quán)的話，那么一物一權(quán)，一個物上不能設(shè)兩個物權(quán)。當(dāng)初改革的目的就是為了將資源配置給生產(chǎn)者，但是生產(chǎn)者現(xiàn)在擁有的只是一個債權(quán)，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權(quán)容易違約。

桂華認為，這是制度的缺陷。而且《意見》也沒有解決這一問題，可能會在未來的相關(guān)法律修訂中予以解決。

此外，《意見》提到，推行“三權(quán)分置”要尊重農(nóng)民意愿，不搞強迫命令、不搞一刀切，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。但在實踐中，各地差別很大。桂華稱，土地的經(jīng)營權(quán)通過土地產(chǎn)權(quán)交易市場從分散走向集中，流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中，但這樣做的成本很高。

他舉例稱，一個村莊，總是有想種地的，有不想種地的，土地產(chǎn)權(quán)交易市場無法將大家的意愿統(tǒng)一起來，流轉(zhuǎn)到大戶手中。于是，就會出現(xiàn)村支書給農(nóng)戶做工作的情況，甚至?xí)霈F(xiàn)強迫土地流轉(zhuǎn)，不然讓大戶單獨去跟那么多農(nóng)戶談判，可能會受到反復(fù)刁難，導(dǎo)致交易成本很高。土地產(chǎn)權(quán)交易市場本應(yīng)該是自由的，但實際上未必如此。河南財經(jīng)政法大學(xué)教授樊明組織團隊進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，小范圍小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)一般由農(nóng)戶通過自發(fā)談判實現(xiàn)，而大規(guī)模和較大范圍的土地流轉(zhuǎn)一般地方政府會介入，至少是村委會從中協(xié)調(diào)。

關(guān)于高交易成本的問題，他說，根據(jù)團隊調(diào)查，現(xiàn)農(nóng)戶戶均承包地為7畝、分4塊左右。要想實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，一方面種田大戶要與眾多農(nóng)戶談判租賃協(xié)議，另一方面由于租賃期最長為土地剩余承包期，所以要經(jīng)常進行這種談判。較高的交易成本自然就限制了農(nóng)戶的大規(guī)模經(jīng)營。而大規(guī)模租賃一般由政府或村委會介入，但這又難以避免土地流轉(zhuǎn)一定的強制性，有可能損壞農(nóng)民利益。如果再考慮租賃合同可能隨時由某一方撕毀，困難就更大了。

此外，還需要警惕“新型地主”的出現(xiàn)。樊明稱，按照制度設(shè)計，將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，可能已落戶到城鎮(zhèn)，但仍然享有承包權(quán)，而流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶每年將付地租或其他利益給這些“地主”。當(dāng)出現(xiàn)這種租佃關(guān)系的時候，農(nóng)民也就分成了利益上具有對立的兩個階層：種地農(nóng)民和不種地的所謂“農(nóng)民”。問題是，該如何評價這種租佃制度，又該保護誰的利益呢?