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近年來，黑龍江省牡丹江市穆棱市重點(diǎn)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和木制品、塑料、麻紡等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸升級(jí)、集聚成勢(shì)。2021年，穆棱市規(guī)模以上工業(yè)增加值增長14.1%，地區(qū)生產(chǎn)總值增幅8.5%，產(chǎn)業(yè)“聚能”推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。圖為工人在穆棱經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)穆棱市北一半導(dǎo)體科技有限公司車間作業(yè)。新華社

本報(bào)記者|張洽棠

今年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）。在近日舉行的國家發(fā)展改革委新聞發(fā)布會(huì)上，國家發(fā)展改革委政研室主任、委新聞發(fā)言人金賢東表示，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。《意見》出臺(tái)后，國家發(fā)展改革委依托城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，會(huì)同各有關(guān)方面多措并舉、分類引導(dǎo)縣城發(fā)展。

投融資是以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)中的關(guān)鍵因素，中建政研政府投融資研究中心研究員孫佳欣在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，依托縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就地城鎮(zhèn)化，有望開啟我國城鎮(zhèn)化建設(shè)新篇章，然而既有投融資機(jī)制仍顯不足，存在管理偏散亂、模式較單一等問題，未來公益性項(xiàng)目應(yīng)加大地方政府專項(xiàng)債券支持，規(guī)范引導(dǎo)并加大社會(huì)資本投入。

開啟我國城鎮(zhèn)化建設(shè)新篇章

《意見》指出，推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義，需要從補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量等方面開展。

孫佳欣表示，結(jié)合4月29日中央政治局會(huì)議關(guān)于全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，現(xiàn)階段基建下沉趨勢(shì)已經(jīng)逐步明顯，縣城基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)及資金需求將進(jìn)一步加大，但在當(dāng)前區(qū)縣財(cái)政承壓、投融資效益偏低的背景下，以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要在政府有限財(cái)力下重點(diǎn)把握投融資機(jī)制的規(guī)范與完善，更好地落實(shí)積極財(cái)政政策，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于縣城發(fā)展的特點(diǎn)，孫佳欣表示，縣城人口占比大，但人均基礎(chǔ)設(shè)施水平較低，未來縣城基建空間大，大力推進(jìn)縣城基建短期可助力穩(wěn)增長，意義重大。《意見》列出了部分基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，包括交通基建、管網(wǎng)改造、民生基建、生態(tài)環(huán)保等。

既有投融資機(jī)制仍需完善

對(duì)于既有投融資機(jī)制，孫佳欣指出了兩個(gè)方面的問題。

一方面，縣級(jí)人民政府投融資管理偏散亂。我國區(qū)縣數(shù)量眾多、類型豐富，且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，發(fā)展水平差異較大，但整體看區(qū)縣財(cái)力相對(duì)較弱，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、開發(fā)規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、資金使用等方面均存在不足。

有些縣級(jí)人民政府對(duì)投融資體制建設(shè)重視程度不足，且缺少專業(yè)人才，導(dǎo)致統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力偏弱，存在多頭管理、條塊分割、分散建設(shè)、權(quán)責(zé)不清、內(nèi)部管理不完善等情況。

同時(shí)，縣級(jí)人民政府在規(guī)劃建設(shè)、資金使用等方面的管理水平有待進(jìn)一步提升，不僅對(duì)縣城短板弱項(xiàng)的彌補(bǔ)不夠精準(zhǔn)，而且項(xiàng)目建設(shè)資金使用效率也較低。投放前缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行约俺杀拘б娣治觯ㄔO(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，項(xiàng)目結(jié)束后缺乏合理的績效評(píng)估，易對(duì)后續(xù)縣城開發(fā)建設(shè)的融資帶來負(fù)面影響。

另一方面，縣城基礎(chǔ)設(shè)施融資模式較單一。縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以公益性項(xiàng)目為主、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性項(xiàng)目為輔，資金需求量大但收益相對(duì)偏低，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)基本依賴政府財(cái)政單一投入。但在當(dāng)前區(qū)縣財(cái)力整體偏弱，疊加疫情沖擊財(cái)政收支持續(xù)承壓，且用于社會(huì)民生保障的剛性支持進(jìn)一步加大。

孫佳欣表示，目前，社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康等民生領(lǐng)域仍是區(qū)縣財(cái)政的支出重點(diǎn)，在政府收入承壓的情況下，對(duì)其他領(lǐng)域的支出有一定擠出效應(yīng)。因此，在“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之際，推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需以完善投融資機(jī)制為重要抓手，由財(cái)政單一投入的傳統(tǒng)投資模式向多元化投融資模式轉(zhuǎn)變。

縣城基礎(chǔ)設(shè)施投融資要多元化

對(duì)于縣城基礎(chǔ)設(shè)施投融資資金的來源與管理，孫佳欣表示，公益性項(xiàng)目應(yīng)加大地方政府專項(xiàng)債券支持。縣級(jí)政府是地方項(xiàng)目建設(shè)的主體之一，但其自身財(cái)力較弱，在新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的背景下，公益性項(xiàng)目資金缺口逐步加大。《意見》提出，“對(duì)公益性項(xiàng)目，加強(qiáng)地方財(cái)政資金投入，其中符合條件項(xiàng)目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券予以支持”，在區(qū)縣財(cái)政緊平衡的背景下，加大專項(xiàng)債支持將有助于緩解縣級(jí)財(cái)政資金壓力，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供重要資金來源。伴隨《意見》相關(guān)舉措落實(shí)及縣城城鎮(zhèn)化的不斷深入，后續(xù)專項(xiàng)債額度可進(jìn)一步向符合條件的區(qū)縣傾斜，在持續(xù)完善縣城市政設(shè)施體系的同時(shí)，進(jìn)一步加大對(duì)縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面的支持，精準(zhǔn)補(bǔ)齊縣城高質(zhì)量發(fā)展的短板及弱項(xiàng)。

孫佳欣建議，規(guī)范引導(dǎo)并加大社會(huì)資本投入，努力實(shí)現(xiàn)政府投資和社會(huì)資本共贏。《意見》明確提出“引導(dǎo)社會(huì)資金參與縣城建設(shè)”，孫佳欣認(rèn)為，在當(dāng)前區(qū)縣財(cái)政仍承壓的背景下，各地需不斷挖掘適宜的領(lǐng)域和項(xiàng)目，尤其在縣城“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)”領(lǐng)域吸引社會(huì)資本投入，努力實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的共贏。

為此，孫佳欣提出三點(diǎn)建議：其一，對(duì)于符合條件的重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債項(xiàng)目，需進(jìn)一步發(fā)揮專項(xiàng)債“四兩撥千斤”的作用，提高專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金的比例，加大對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)。其二，《意見》指出，對(duì)準(zhǔn)公益性及經(jīng)營性項(xiàng)目，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)增加中長期貸款投放，但考慮到縣城基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周期長且收益不高，或可通過開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)加大特殊貸款，為縣城基礎(chǔ)設(shè)施提供大量長期、穩(wěn)定且低成本的資金。其三，《意見》提出“規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作模式”，在區(qū)縣可支配財(cái)力能承受的情況下可規(guī)范引入PPP模式，分年度規(guī)劃符合條件的PPP項(xiàng)目，并以PPP模式進(jìn)行融資和運(yùn)作管理，逐步合理加大社會(huì)資本方在縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用。

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