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　　國務院關于深化財政轉移支付制度改革情況的報告

　　——2016年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上

　　財政部部長 肖捷

　　全國人民代表大會常務委員會：

　　受國務院委托，現向全國人大常委會報告深化財政轉移支付制度改革情況，請審議。

　　一、深化財政轉移支付制度改革情況

　　近年來，黨中央、全國人大、國務院高度重視轉移支付制度改革工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確提出了完善轉移支付制度的總體要求，新修訂的預算法對完善轉移支付制度作出了明確規定，《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）提出了改革和完善轉移支付制度的基本思路和具體措施。按照黨中央、國務院決策部署和全國人大有關要求，財政部會同各地區、各部門，認真貫徹落實預算法規定，堅持以問題為導向，大力推進轉移支付制度改革，取得了階段性成效，轉移支付管理的規范性、科學性、有效性和透明度明顯提高。2016年中央對地方轉移支付規模達到5.29萬億元，其中一般性轉移支付3.2萬億元，專項轉移支付2.09萬億元，有力地推進了基本公共服務均等化、促進了區域協調發展、保障了各項民生政策的順利落實。

　　（一）轉移支付資金管理辦法逐步規范。一是落實預算法“一般性轉移支付應當按照國務院規定的基本標準和計算方法編制”的要求，對均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等一般性轉移支付逐項制定了資金管理辦法。二是制定了《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（財預〔2015〕230號），對專項轉移支付的設立調整、資金申報分配、下達使用、績效管理、監督檢查等進行了全面規范。三是按照《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》（國發〔2016〕44號）要求，逐步調整完善現有轉移支付測算分配辦法，推進以人為核心的新型城鎮化。四是按照全國人大有關決議和審計要求，對所有專項轉移支付管理辦法進行了逐項梳理和修訂完善，集中解決了部分辦法中存在的支持條件、范圍、標準不明確，以及缺乏監督檢查和責任追究條款等問題。

　　（二）轉移支付結構進一步優化。一是落實預算法和全國人大有關決議提出的財政轉移支付以一般性轉移支付為主體的要求，穩步增加一般性轉移支付規模，一般性轉移支付占全部轉移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%。二是在所得稅增量放緩的情況下，及時改變均衡性轉移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉移支付增幅高于轉移支付的總體增幅。2016年，均衡性轉移支付增長10.2%，高于轉移支付總體增幅4.6個百分點。三是貫徹落實黨的十八屆三中全會要求，連續多年大幅度增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付，老少邊窮地區轉移支付由2013年的1081億元增加到2016年的1538億元，年均增長12.5%。四是在整體壓縮專項轉移支付的前提下，優化專項轉移支付內部結構，加大教科文衛、社會保障、節能環保、農林水等重點民生領域的投入力度。

　　（三）專項轉移支付數量明顯壓減。貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的“清理、整合、規范專項轉移支付項目”的要求以及全國人大有關決議，加大清理整合力度，取消了一批政策到期、預定目標實現、績效低下等已無必要繼續實施的專項，包括競爭性領域專項以及以收定支專項，整合歸并了一批政策目標相似、投入方向類同、管理方式相近的專項。與此同時，從嚴控制新設專項。凡是新設專項必須經過嚴格論證，履行必要審批程序。2016年，專項轉移支付數量已由2013年的220個大幅壓減到94個，壓減率達57%。

　　（四）轉移支付預算執行進度明顯加快。針對轉移支付存在的下達晚、使用慢、資金沉淀閑置等問題，財政部會同相關部門綜合施策、多管齊下。一是做好轉移支付提前下達工作，逐步提高轉移支付提前下達比例，增強地方預算編制的完整性。二是進一步加快預算下達進度，凡是具備條件的項目都及時下達預算并撥付資金。三是加強資金和項目銜接。對于按項目法分配的專項轉移支付，在提前下達和正式下達環節都要求一并明確到具體項目，避免資金、項目“兩張皮”。四是大力盤活轉移支付結轉資金。對結轉兩年以上的專項轉移支付資金收回預算重新安排使用；對結轉不到兩年的專項轉移支付資金，也要求地方財政加大盤活力度。

　　（五）轉移支付預算公開力度不斷加大。按照“公開是常態、不公開是例外”的要求，財政部不斷推進轉移支付預算公開，提高預算透明度。2015年起，在報送全國人大審議的中央預算草案中，中央對地方轉移支付預算已經做到了分項目、分地區編制，并對項目預算安排及落實到地區等情況逐一做了說明，在全國人大批準后向社會公開。2016年，財政部門戶網站專門建立“中央對地方轉移支付管理平臺”，集中公開除涉密信息外的各項轉移支付信息，包括轉移支付項目基本情況、資金管理辦法、申報指南、分配結果等具體內容，便于社會公眾查詢監督。

　　（六）轉移支付績效管理穩步推進。按照《深化財稅體制改革總體方案》和全國人大決議提出的健全預算績效管理機制的要求，財政部出臺了《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163號），對績效目標的設定、審核、下達、調整與應用等進行了規定。2016年，在報送全國人大審議的中央預算草案中增加了專項轉移支付績效目標有關內容。

　　二、存在的主要問題

　　經過近幾年深入推進轉移支付制度改革，盡管轉移支付制度更趨完善，結構不斷優化，資金使用效益明顯提升，但受我國經濟社會發展不平衡、城鄉二元結構比較明顯、政府職能轉變不到位，以及中央與地方財政事權和支出責任劃分改革剛剛啟動、地方稅體系尚未建立等多種因素制約，轉移支付改革尚需繼續推進。特別是與建立現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的要求相比，現行中央對地方轉移支付制度還存在一些差距和不足。主要表現在：轉移支付改革與財政事權和支出責任劃分改革銜接不夠；轉移支付資金統籌力度有待加強，資金閑置沉淀問題依然存在；專項轉移支付清理整合沒有到位；轉移支付管理有待規范，預算公開和績效評價有待加強。此外，省及省以下財政轉移支付制度改革進展不平衡。

　　三、下一步改革措施

　　轉移支付制度改革是深化財稅體制改革的重要任務，是建立現代財政制度的重要內容，是確保中央宏觀調控政策和民生保障措施落實的有效手段。按照黨中央、全國人大、國務院有關要求，財政部將會同有關部門認真貫徹落實預算法，結合全國人大有關決議和審計提出的整改要求，進一步推進轉移支付制度改革，堅持以問題為導向，堅持以事權屬性為遵循，將轉移支付改革同中央與地方財政事權和支出責任劃分改革相銜接，同績效評價、預算公開、問責機制等制度建設相結合，從根本上解決轉移支付與財政事權和支出責任不相匹配，轉移支付交叉重疊、退出難、資金使用效益不高等問題，逐步形成一套定位清晰、規模適度、結構合理的轉移支付體系和分配科學、使用規范、注重績效、公開透明、監管嚴格的資金管理機制，更好發揮轉移支付的職能作用，提高轉移支付資金使用效益。

　　（一）促進轉移支付與財政事權和支出責任劃分相適應。根據事權屬性，對于屬于中央事權的，要將轉移支付上劃轉列為中央本級支出，由中央單位直接承擔；對于屬于地方事權的，原則上由地方承擔支出責任，相應取消專項轉移支付。

　　（二）加大轉移支付資金統籌力度。一是針對當前基層財政尤其是能源資源型地區財政困難，要加大均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、階段性財力補助、產糧大縣獎勵資金、農村綜合改革轉移支付等一般性轉移支付的統籌力度，兜住“保工資、保運轉、保基本民生”的底線，保證基層財政正常運行。在此基礎上，要逐步提高均衡性轉移支付在一般性轉移支付中的比重。二是全面盤活轉移支付結轉資金，及時收回閑置沉淀資金，統籌安排用于穩增長、補短板、保基本民生等領域。三是按照黨的十八屆三中全會決定要求，研究推進取消重點支出掛鉤事項，增強財政統籌能力，保障重點支出需要。四是貫徹落實《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發〔2016〕22號），加大貧困縣財政涉農資金統籌整合使用力度，促進脫貧攻堅任務按期完成。

　　（三）進一步清理整合專項轉移支付。按照全國人大有關決議和審計的要求，專門制定清理整合規范專項轉移支付方案。一是進一步適當壓減專項轉移支付數量，繼續取消政策到期、預定目標實現、績效低下的專項，逐步取消競爭性領域和以收定支專項。二是大幅度減少專項轉移支付下不同支出方向的數量，同時探索建立“大專項+工作任務清單”機制，推動同一專項下的不同支出方向資金的統籌使用，中央部門主要通過制定任務清單方式進行指導，將項目審批權下放地方，從根本上推進專項轉移支付的實質性整合。三是進一步優化中央基建投資結構，優先用于全局性、基礎性、戰略性的重大項目，重點投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域項目。

　　（四）逐步取消競爭性領域專項。按照黨的十八屆三中全會決定提出的“逐步取消競爭性領域專項”的要求以及預算法關于“市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付”的規定，著力規范競爭性領域專項，積極探索實行“由補變投”的方式，采取政府投資基金等市場化運作模式支持產業發展，并適度控制資金規模。

　　（五）建立健全專項轉移支付設立、定期評估和退出機制。一是嚴格專項設立條件，新設專項必須以法律、行政法規或國務院規定為依據、符合中央與地方財政事權劃分改革要求、符合政府職能轉變和市場化改革方向，并明確政策目標、實施期限、退出機制等內容，按程序報國務院審批。二是研究建立常態化的評估退出機制，根據評估結果對專項進行完善，該退出的退出，該調整的調整，該壓減的壓減。

　　（六）不斷強化轉移支付管理。對采取項目法分配的轉移支付，要積極推動實施三年滾動規劃管理，加強項目庫管理，做到資金與項目同步下達。要繼續做好轉移支付預算公開，進一步細化公開內容，完善集中公開平臺，以信息公開倒逼轉移支付管理水平提高。要加強績效評價結果應用，將專項轉移支付績效目標設定同當年預算安排相結合，將各地區績效評價結果同以后年度資金分配相結合。要進一步加強轉移支付監管，推動建立追究問責機制，解決轉移支付資金管理“最后一公里”問題。

　　（七）推動地方完善財政轉移支付制度。要指導地方完善省以下財政管理體制，清理整合省級專項轉移支付，優化轉移支付結構，加大資金統籌和對下轉移支付力度，提高基層財政保障水平；要督促地方盡早提前下達轉移支付預算并將其編入當年財政預算，提高預算編制的完整性；要推動地方進一步盤活財政存量資金，加大轉移支付公開和績效評價工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

　　最后，需要指出的是，深化轉移支付制度改革還迫切需要加快政府職能轉變和深化財政體制改革。要進一步深化“放管服”改革，理順政府和市場、政府與社會的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用；要加快推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，理順中央與地方之間的關系，充分調動中央和地方兩個積極性；要在保持中央和地方財力格局總體穩定的前提下，加快地方稅體系建設，進一步推進中央和地方收入劃分改革，從根本上為深化轉移支付改革奠定基礎和創造條件。

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，長期以來，全國人大對推進財政轉移支付制度改革給予了大力支持和幫助，提出了很多寶貴意見建議。此次聽取和審議國務院關于深化財政轉移支付制度改革情況的報告，加強對完善轉移支付制度的監督指導，充分體現了全國人大常委會對規范轉移支付管理、提高轉移支付資金使用效益的高度重視，必將進一步推進轉移支付制度改革工作。在此，我們向全國人大常委會表示衷心的感謝！我們將按照全國人大常委會的審議意見，以高度的責任感、使命感和緊迫感，繼續深化轉移支付制度改革，不斷完善轉移支付管理，努力為經濟社會持續健康發展作出積極貢獻。

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