萬億收費公路PPP流程文件將出 明確必須“先立項再引資”
宋笛
一份旨在梳理數萬億收費公路PPP流程的文件正在由國家發改委和交通運輸部共同制定。這份文件將明確收費公路PPP模式“先進行項目批復，再引入社會資本”的基本流程順序。
按照此前交通運輸部規定的流程，項目應該先確定社會資本，簽訂初步協議后，再報送項目核準（審批）材料。
參與文件制定的相關人士向經濟觀察報表示，文件將會選擇2016年下半年的一個時間節點，已經進行的項目如果在這一節點之前完成了項目可行性報告批復、社會資本招標或者收到了交通運輸部車購稅的資金安排函等其中任意一項工作，則按照原有流程進行，此后的項目則按照新流程進行。
清華大學PPP研究中心首席專家王守清博士對經濟觀察報表示，新的流程順序更符合PPP項目的邏輯次序。先確定立項，完成可行性報告的審批能夠減少社會資本在參與PPP項目時的不確定性。
這份文件連同2016年12月20日、21日國務院和發改委接連發布的兩份針對公路基建審批和PPP項目庫管理的文件構成了整個收費公路PPP模式流程的完整脈絡，根據這一新的脈絡，收費公路項目審批的權限下放到了省級政府層面，同時，PPP項目庫的管理流程也得到了進一步的明晰。
在這一脈絡背后的是整個收費公路建設模式的轉軌，即從原有的“政府還貸”模式為主轉變為目前以“PPP模式”為主。“可以認為，PPP模式已經成為今后收費公路發展的重要路徑，甚至可能暫時是唯一路徑”交通運輸部科學院交通發展研究中心博士翁燕珍表示。
這一轉軌所帶來的投資空間達到數萬億，按照財政部PPP數據庫9月季報的統計數據顯示，僅財政部PPP項目庫中，作為收費公路主體的高速公路和一級公路的項目投資額就超過了2.6萬億元。
核心爭議：先立項還是先引資？
整個收費公路PPP模式流程的核心爭議點在于是先進行項目批復還是先引進社會資本。
2015年12月25日交通運輸部發布了《收費公路政府和社會資本合作操作指南》（試行）（以下簡稱《指南》），這份文件的出臺綜合了此前財政部和發改委對于PPP流程的相關要求。
按照《指南》中的規定，項目應該先進行項目識別、社會資本的招標和確定，同時完成可行性報告預審、PPP實施方案評審、物有所值評價（是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營模式的評估方式）等一系列審核，最終在社會資本確定并成立項目公司后，再向相關部門上報核準審批材料。
在這份文件公布10個月后，發改委發布了《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（以下簡稱《導則》），按照《導則》的規定，項目可行性報告的審核或備案應該在PPP實施方案審批之前完成，在項目立項之后，再進行社會資本的遴選、確定等工作。
收費公路屬于傳統基礎設施領域中的交通基建板塊，兩份流程略有不同的文件帶來了收費公路PPP模式操作中的一些問題。
在王守清看來，一個合理的PPP項目的完成邏輯應該是：首先確定項目是否應該立項，即可行性報告的批復，在這一環節中考慮的應該是這一項目對于當地經濟和民生能夠帶來多大的益處以及項目本身對環境因素帶來的影響等；
在確定立項之后，再考慮是否用PPP模式進行修建，以及確定PPP的具體實施方案；方案確定后再進行社會資本招標等流程，并在項目運行階段進行有效的監管。
目前發改委和交通運輸部正在制定的文件與王守清所說的流程基本一致。參與文件制定的相關人士向經濟觀察報表示，按照新的流程，項目立項會在最初的階段就完成；社會資本得到確認后，再由實施方進行項目法人變更手續，這一環節也只需要在此前項目核準的機構進行，其余的環節不需要再單獨進行法人變更。
王守清向經濟觀察報表示，優先批復可行性報告，能夠提供較為明確的項目總投資金額、建成后的運行預測等數據，為后續社會引資的環節提供更多的參考數據。同時項目優先立項還能夠為后續社會資本進入提供一個更為安全的投資環境。
這份文件僅僅是流程梳理的一個環節，近期由國務院和發改委出臺的多份文件形成了整個PPP收費公路的完整脈絡。
12月20日由國務院發布的《政府核準的投資項目目錄（2016）》將國家高速公路的核準權下放到了省級政府，而在2014年的版本中，國家高速網的項目應該由國務院投資部門進行核準。同月21日發布的《傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行））》則明確了前期項目入庫的具體流程。
按照新的脈絡，整個收費公路PPP的操作到審核的大部分環節全部下放至省級政府層面，包括前期項目的立項以及后期的PPP方案制定以及實施，省級政府將會在其中扮演主要角色。
王守清向經濟觀察報表示，鑒于省級政府對于地方具體的情況更為熟悉，審核權力的下放能夠促進整個PPP項目的推進速度。另一位交通系統相關人士則表示省級政府在基建方面的熱情度更高，下放審批權限能夠釋放更多的公路基建空間。
途徑轉軌：從“政府還貸”為主轉為以“PPP模式”為主
在數份文件密集出臺的背后，是整個中國收費公路建設模式從以“政府還貸”為主向轉向暫時以“PPP模式”為主的轉軌圖景。正在制定和已經發布的多份文件對于流程的梳理也旨在疏通這一“主流渠道”。
從1988年滬嘉高速公路通車開始，“貸款修路，收費還貸”模式在28年的時間中支撐了中國超過16萬公里收費公路的建設。
2015年，在交通運輸部發布了《收費公路管理條例》修正案征集意見稿，在這份文件中首次將“政府還貸”調整為“政府還債”，同時提出統借統還的思路，即在一省范圍內“統一舉債、統一收費、統一還款”。
但無論是“政府還貸”還是“政府還債”，政策層面對于地方債務日益嚴格的監管讓傳統公路修建的模式受到了極大的挑戰。
翁燕珍向經濟觀察報表示，今后收費公路發展有兩條路可走：一條是通過地方政府發行債券的方式發展政府還貸收費公路；另一條路是通過政府和社會資本合作模式發展收費公路——《收費公路管理條例》修訂稿已將“經營性公路”修改為“特許經營公路”。但由于近年來地方政府債券幾乎很少用于政府收費公路中，因此當前來看，第一條路線還是“名存實亡”的。
對于此，翁燕珍認為應該積極探索地方政府通過發行債券的方式發展收費公路的這一條路徑。這方面美國有很多的實踐經驗值得借鑒，比如通過發行市政債券的方式籌集資金發展收費公路、機場、港口等基礎設施。
但在“地方發債”的模式探索出來之前，PPP仍然是目前主流的收費公路修建模式。這條暫時唯一的通道正在迎來總投資金額達到數萬億規模的海量公路項目。
根據財政部公布的數據顯示，截止到今年9月，財政部PPP項目庫項目中，交通運輸行業投資額占比最高，達到30%。在交通運輸行業中，公路投資額占比超過六成，其中高速公路和一級公路的總投資額分別達到了2.06億元和5998億元。
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