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　　為推進基層治理體系和治理能力現代化、提高新型城鎮化質量水平和加快實現城鄉統籌發展提供體制機制保障，近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》(下稱《意見》)。《意見》指出，要以探索建立簡約精干的組織架構、務實高效的用編用人制度和適應經濟發達鎮實際的財政管理模式為保障，構建符合基層政權定位、適應城鎮化發展需求的新型行政管理體制，進一步激發經濟發達鎮發展內生動力，充分發揮其對周邊輻射帶動作用。

　　接受中國經濟時報記者采訪的相關專家表示，此次《意見》提出的改革舉措都是關鍵性內容，必將進一步推動經濟發達鎮的行政體制改革。

　　發揮自身優勢挖掘經濟發展潛力

　　為探索和創新新型城鎮化行政管理體制，自2010年以來，按照中央統一部署，在我國的一些地區開展了經濟發達鎮行政管理體制改革試點。那么，這些經濟發達鎮行政區域分布有哪些特點，自身具有哪些發展優勢？

　　國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所綜合研究室副處長、研究員包雅鈞在接受中國經濟時報記者采訪時表示，2010年中央編辦、中農辦、國家發改委、公安部、民政部、財政部發布了《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，在13個省份中選擇25個經濟發達鎮進行試點。地域上涵蓋了東、中、西部省份。這些經濟發達鎮往往集聚人口較多，第二、三產業發達，經濟實力比較強。

　　近年來，我國在推進城鎮經濟建設和發展特色化城鎮方面取得了一定成績，但是在經濟發達的城鎮仍存著一些行政管理體制不適應等問題。

　　包雅鈞表示，我國推動經濟發達城鎮的發展，普遍存在“小馬拉大車”問題。經濟發達鎮不僅是一個縣級區域內在新時期的經濟增長點，也是加快城鄉發展一體化進程的戰略節點，還是推進城鎮化的重要載體。其經濟發展潛力不僅在于產業方面，還在于城鎮化拉動經濟發展，以及民生需求如教育、衛生等公共服務的推動。

　　“經濟發達城鎮很大的一個特點就是經濟體量大，一些經濟發達鎮很可能要比北方的縣或者是地級市還發達。”中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授毛壽龍也對中國經濟時報記者表示，這些經濟發達城鎮一般有比較好的產業鏈、比較特別的產品，或者悠久的文化和歷史傳統。目前來說，很多地方已經開始試點，或者是加速推進。此次《意見》其實是對地方推進經濟發達鎮發展的進一步肯定。從這個意義上來講，在后續工作中可能予以這些城鎮行政管理體制更為寬泛的管理權限，或者在省直管縣以后，很多城市會直管鎮。

　　總結試點經驗促進行政管理體制改革

　　包雅鈞表示對于經濟發達鎮行政管理體制改革取得的成效主要有如下幾個方面。

　　一是權力下放，重構基層政府的功能。例如，昆山市和張浦鎮根據“能放則放、應放盡放”的原則，賦予張浦鎮部分縣級經濟社會管理權限。同時，還按照事權與財力相匹配的原則，擴大張浦鎮財政自主權。實行“核定基數、收支掛鉤、超收分成、專項補助”的財政管理體制，以2011年為基數，2012年的增收分成中縣級留成部分全額返還，以后每年遞減10%。

　　二是結構整合，創設全新的基層政府架構。根據精簡統一效能原則和鄉鎮政權的實際運行情況，很多經濟發達的城鎮打破傳統行政機構與事業單位的界限，將原有的行政機構和事業單位進行整合重組，按照人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活的原則設計新型基層政府架構，精簡了政府機構。

　　三是資源重組，優化編制和人力資源配置。

　　四是公共服務上的流程再造，根據鎮的實際，探索決策權、執行權、監督權既相互獨立又相互促進、既相互制約又相互補充的“前臺”+“后臺”的運行機制。“前臺”為鎮綜合執法局和便民服務中心等“窗口”機構，直接面對社會服務，“后臺”則是經過整合設置后的鎮政府相關職能機構，履行政策指導、政令傳遞、監督問責等內部行政功能，主要行使決策權、監督權。

　　對探索創新的借鑒和啟示，包雅鈞表示，主要在于三個方面：一是要創新放權方式。現行法律法規的授權多止于縣級政府及其部門，如何向鄉鎮放權以完善其作為一級政府的基本功能，是這次改革試點必須突破的瓶頸，要探索好法律認可的授權路徑，就需通過必要程序明確規定鎮政府是綜合行政執法主體和行政許可的主體。二是要在基層真正實行綜合執法。綜合執法是國家倡導的大方向，在鎮更應如此，這里事務通常不太復雜，但以往常見的是多頭執法、重復執法，導致效率低下。因此要以鎮政府享有執法主體資質為前提，真正實行綜合執法。三是要理順權力運行關系，提高公共服務效率。在一般的窗口服務上，如果權力運行流程不順，不僅導致低效還會滋生腐敗。

　　推進行政管理改革還應謹慎有序

　　為進一步激發經濟發達鎮發展內生動力，充分發揮其對周邊輻射帶動作用，此次《意見》提出了一些改革任務，如擴大經濟社會管理權限、構建簡約精干的組織架構等，這些改革將會對經濟發達鎮行政管理體制有什么樣的影響？此外，在改革中我們還應注意哪些可能存在的問題？

　　毛壽龍表示，這些行政管理改革措施，實際上是在現有的行政管理體制下進行的調節，讓一些鎮獲得一些更高的行政管理權力。讓這些經濟發達城鎮，能夠有更好的行政管理環境，為當地經濟發展服務。

　　包雅鈞表示，這些要求的改革舉措都是關鍵性內容，必將進一步推動經濟發達鎮的行政體制改革。但是作為我國政府系統的末梢，其實也與整個體制緊密相關。比如在鎮層面的有關職能機構如何與上級對口銜接，其背后也有部門利益，也考驗著鎮領導的能力水平。另外，他還表示，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確指出要給鎮區人口10萬以上的特大鎮部分縣級行政管理權限，還提出了鎮改市的方案，這個方向也是對的。但這也導致另一個問題，就是整個國家行政體系既要保持穩定也要靈活變革。如果增設副縣級市，市下可能還要設鄉鎮，這就涉及整個地方政府組織法規的修訂；再則就是這些地方往往外來人口較多，普遍存在落戶難問題，在戶籍不落地的情況下，有關公共服務的經費負擔也成為一個問題。綜合來看，它是涉及整個國家層面的城鄉協調發展的深層次問題，需要謹慎有序地推進其改革。