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　　蔡昉：戶籍制度改革是見效最直接，一石三鳥的改革紅利

　　來源：澎湃新聞

　　主講人：蔡昉（中國社會(huì)科學(xué)院副院長、學(xué)部委員、學(xué)部主席團(tuán)成員）

　　主題：2016年中國社會(huì)科學(xué)論壇——經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的公共治理

　　時(shí)間：2016年12月3日

　　主辦：中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部主席團(tuán)、中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所、中國社會(huì)科學(xué)院公共政策研究中心

　　【編者按】

　　12月3日，在“2016年中國社會(huì)科學(xué)論壇——經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的公共治理”的會(huì)議上，中國社會(huì)科學(xué)院副院長蔡昉發(fā)表演講，他指出農(nóng)民工進(jìn)城提高了勞動(dòng)力的供給，提高了人力資本供給，改善了資源配置效率。因此，在創(chuàng)新城鎮(zhèn)化的過程中，應(yīng)當(dāng)加快戶籍制度改革，為城市留住真正意義上的農(nóng)民工。在他看來，推動(dòng)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長，就必然需要改革。戶籍制度改革是一個(gè)可以見效最直接，能收獲立竿見影的改革紅利。與此同時(shí)，蔡昉認(rèn)為要改善中央和地方在推進(jìn)戶籍制度改革中的成本分擔(dān)和紅利共享，才能實(shí)質(zhì)性推進(jìn)改革。

　　以下是澎湃新聞對蔡昉發(fā)言的摘錄：

　　我們知道中國經(jīng)濟(jì)減速了，2012年以來每一年都下行一點(diǎn)，每個(gè)季度都下行一點(diǎn)。但是這一次減速和以前是不一樣的。從2010年之前，中國潛在增長率是10%左右，實(shí)際增長率雖然波動(dòng)，但是平均大概也就是10%左右。但是每一次波動(dòng)你就會(huì)看到這個(gè)會(huì)出現(xiàn)幾次實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長速度在潛在增長能力之下，意味著經(jīng)濟(jì)潛能沒有得到充分的利用，這是需求側(cè)的因素，是外需、內(nèi)需的問題，因此要用宏觀經(jīng)濟(jì)政策，寬松的貨幣政策，擴(kuò)張性的財(cái)政政策來刺激，讓它回到潛在增長水平上。

　　每次這樣的情況都會(huì)出現(xiàn)一個(gè)V字形。但是去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確說，這一次不要指望V字形了，因?yàn)槲覀儾粌H是經(jīng)濟(jì)增長速度下來了，而且根本的原因是由供給側(cè)的因素造成的，是潛在增長能力下降了。“十二五”時(shí)期潛在增長率降到了7.6%，“十三五”時(shí)期，我們預(yù)計(jì)潛在增長能力是6.2%，實(shí)際增長速度也跟著相應(yīng)下來了，但是并沒有低于潛在增長率，因此我們不指望V字形的復(fù)蘇。

　　是不是一路讓潛在增長率這么降下去？其實(shí)不是。我們可以通過供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，能夠讓潛在增長率提升，當(dāng)然不是真正意義上的絕對數(shù)量的提升，是讓它的下降速度更緩慢一些。因此去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也說了，可以指望一個(gè)L形的變化軌跡。城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化可以是供給側(cè)的因素，也可以是需求側(cè)的因素，今天我重點(diǎn)從供給側(cè)的因素來談。

　　為什么說經(jīng)濟(jì)增長速度在這個(gè)發(fā)展階段上降下來了呢？林毅夫教授的判斷是，中國的經(jīng)濟(jì)增長潛力可能在20年時(shí)間里保持8%，原因是看發(fā)展階段，中國發(fā)展階段按人均GDP算，是美國的20%，也就是說發(fā)展階段還比較低。而這個(gè)階段在日本處于同樣的發(fā)展階段的是1951年，在新加坡、韓國，和我們的臺灣，分別是在上個(gè)世紀(jì)60、70年代。在那之后，這些經(jīng)濟(jì)體都有20年的高速增長時(shí)期，達(dá)到8%甚至更高。因此發(fā)展階段就是這樣，還有高速增長的潛力。

　　但我認(rèn)為這個(gè)判斷發(fā)展階段的人均GDP指標(biāo)有問題，他沒有考慮人口因素。如果看人口因素，用人口撫養(yǎng)比，就是一個(gè)國家的人口負(fù)擔(dān)程度看，東亞經(jīng)濟(jì)體都經(jīng)歷過一個(gè)下降的過程，那是獲得人口紅利的時(shí)候。當(dāng)它上升的時(shí)候，意味著人口紅利消失了，經(jīng)濟(jì)增長潛力就沒有那么大了。

　　中國目前相當(dāng)于日本的1951年或者韓國的60年代嗎？不是的。日本人口撫養(yǎng)比的上升是90年代初期，韓國和新加坡人口撫養(yǎng)比上升都在2010年之后，跟我們的時(shí)間基本上一致。也就是說，把人口因素加進(jìn)去，我們的發(fā)展階段就不等同于那些經(jīng)濟(jì)體上個(gè)世紀(jì)50、60、70年代，而是要晚得多。用人均GDP算，我們還有一定距離，但是按照人口來算，我們比較早到達(dá)了人口紅利消失的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，因此才叫做“未富先老”。這就是為什么我們在這個(gè)較低收入水平上經(jīng)濟(jì)就減速了，但這個(gè)減速仍是發(fā)展階段造成的。

　　在新型城鎮(zhèn)化中，投資房地產(chǎn)商希望有更強(qiáng)的房地產(chǎn)需求，有人希望有大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，供給側(cè)是勞動(dòng)力更充分的供給，人力資本更充分的供給，資源重新配置更有效率，從而提高生產(chǎn)率，最后提高潛在增長率，保持中國經(jīng)濟(jì)中高速的增長。

　　看一看改革時(shí)期，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)增長做出過什么樣的貢獻(xiàn)，就能知道未來應(yīng)該怎么啟動(dòng)新的引擎。第一個(gè)是勞動(dòng)力供給，大規(guī)模的農(nóng)民工進(jìn)城，帶來了勞動(dòng)力的充分供給。2010年開始，中國15-59歲的勞動(dòng)年齡人口就不再增長，但有一些數(shù)據(jù)說每年還新增1千多萬的城鎮(zhèn)就業(yè)。那個(gè)指標(biāo)并沒有錯(cuò)，但是存在重復(fù)計(jì)算，就是每個(gè)人找到一次工作，就被算作一次。離開崗位的時(shí)候不算，但是每新進(jìn)一次工作都算一次。實(shí)際上，城鎮(zhèn)已經(jīng)沒有能力保持勞動(dòng)力的增長了。

　　城市有戶籍人口就業(yè)情況，實(shí)際上從2010年之后也是減少的，但是有一部分農(nóng)民工逐漸納入到統(tǒng)計(jì)指標(biāo)里面了，還有一部分沒有納入，但也實(shí)實(shí)在在存在。總體上來說，它彌補(bǔ)了城市的勞動(dòng)力不足，但是目前總體上農(nóng)民工的數(shù)量已經(jīng)開始減少。

　　很多人都說我夸大了人口紅利的影響。我認(rèn)為不是。人口紅利體現(xiàn)在勞動(dòng)力供給上，還體現(xiàn)在資本積累。因?yàn)槲覀冎罁狃B(yǎng)比低，撫養(yǎng)比下降，就意味著人口結(jié)構(gòu)是一個(gè)“生之者重，食之者寡”，生產(chǎn)力比較強(qiáng)，就能夠儲(chǔ)蓄、積累，因而可以投資。我們可以比較戶籍人口的年齡結(jié)構(gòu)，和城市中沒有戶口、但是已經(jīng)成為城市勞動(dòng)者這一部分人的年齡結(jié)構(gòu)。可以發(fā)現(xiàn)遷移者有更年輕的人口結(jié)構(gòu)類型。正因?yàn)樗麄儾粩嗟剡M(jìn)來，改善了城市勞動(dòng)力撫養(yǎng)比，使得其更有生產(chǎn)性，更有利于積累。同時(shí)，因?yàn)樵谶@個(gè)時(shí)期有充分勞動(dòng)力供給，資本回報(bào)率不會(huì)下降，因此投資回報(bào)也比較高。當(dāng)這些東西沒有了，這些年就出現(xiàn)了投資回報(bào)率大幅度下降的情況。

　　另一方面，勞動(dòng)力的進(jìn)城還是改善勞動(dòng)力人力資本的一個(gè)重要因素。總體來說，因?yàn)檗r(nóng)村的教育有差距，農(nóng)民工整體受教育程度不如城市勞動(dòng)力。但是農(nóng)民工年齡結(jié)構(gòu)，20歲上下的人比重比較高，而這一部分通常受教育的程度比較高。所以城市勞動(dòng)力老化，這些不斷退出勞動(dòng)力市場的人，被農(nóng)村進(jìn)來的更年輕的人所替代的時(shí)候，相應(yīng)的人力資本也就提高了。其實(shí)，農(nóng)民工大規(guī)模進(jìn)城，改善了城市勞動(dòng)力的人力資本。

　　再一個(gè)就是資源重新配置，這是城鎮(zhèn)化一個(gè)重要的作用，是勞動(dòng)力從生產(chǎn)率低的部門——從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)村部門，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)率更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的城市部門，改善了資源配置，贏得了全要素生產(chǎn)力的提高。如果看中國統(tǒng)計(jì)年鑒會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重仍然接近30%。但這不合邏輯，你去農(nóng)村調(diào)查，得不出這樣的結(jié)論，這是因?yàn)槎x的問題。所以重新定義之后，可以看到它占的比重已經(jīng)不是30%左右了，實(shí)際上2015年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力所占比重只有19%。

　　農(nóng)民工進(jìn)城提高了勞動(dòng)力的供給，提高了人力資本供給，改善了資源配置效率。以2010年為例，新增加的城市人口中有16%的自然增長，就是本地生的，城里人自己生的孩子，造成了城市人口增長了16%。剩下的都是機(jī)械增長，就是從農(nóng)村轉(zhuǎn)過來的，其中最大一部分是農(nóng)民工進(jìn)城，農(nóng)民工轉(zhuǎn)向城市就業(yè)，被統(tǒng)計(jì)為城市人口，但是沒有城市戶口，這一部分占了26%，即超過了四分之一，而且這一部分是真正意義上的貢獻(xiàn)。

　　除此之外，還有異地轉(zhuǎn)移，就是農(nóng)民進(jìn)城，有戶籍的比重很小，只有5%，很大一塊是就地轉(zhuǎn)移，改定義改出來的。也就是說，過去生活在縣里，現(xiàn)在縣改成市，可能相應(yīng)就把戶籍也改成了城市人口。鄉(xiāng)改成鎮(zhèn)，村改成居委會(huì)，這么一改，很多人就被城鎮(zhèn)化。正面意義肯定是有的，當(dāng)給的口徑變了的時(shí)候，在統(tǒng)計(jì)上歸類變了，本身并沒有發(fā)生物理變化，沒有改變職業(yè)，沒有改變居住地，所以這沒有帶來增加勞動(dòng)力供給、人力資本改善、提高資源配置效率的作用，因此這一部分人僅僅是指標(biāo)上的改變，而真正有意義的是農(nóng)民工。

　　因此，未來的城鎮(zhèn)化如果按照這個(gè)趨勢，農(nóng)民工還是很重要。比如說原來就定了2020年中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，按照目前的速度推算，大概是可以達(dá)到的。但2030年到不了原來預(yù)期的70%，大概只有67%。即使這樣的城鎮(zhèn)化速度，對農(nóng)民工的依賴還會(huì)非常高，每年還需要一千來萬的從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工，將來也需要大幾百萬的農(nóng)民工。但是可能嗎？我認(rèn)為很難做到。

　　農(nóng)民工造成的城鎮(zhèn)化可能會(huì)大幅度的減慢。什么樣的人叫農(nóng)民工？過去我們說農(nóng)民工也叫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，但這個(gè)不準(zhǔn)確，因?yàn)榇蟛糠值娜瞬皇寝r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的，他們是農(nóng)村新畢業(yè)了才進(jìn)城的，所以真正意義上每年新增的農(nóng)民工，是初中和高中畢業(yè)的農(nóng)村學(xué)生。這一部分人都落在16-19歲的人群當(dāng)中。所以看一看人群增長狀況，你會(huì)注意到過去增長是很快，但是到了2014年到達(dá)了峰值，在這之后就是負(fù)增長。負(fù)增長意味著農(nóng)民工的增速一定可以減慢，過去多年農(nóng)民的減速都是每年4%，到了2014年開始平坦，2014年變成了1.3%的增長率，去年就只有0.3%。

　　如果按這個(gè)趨勢下去，有可能今后就是零增長，或者是負(fù)增長。因?yàn)樾庐厴I(yè)的學(xué)生沒有那么多了，他們畢業(yè)都會(huì)進(jìn)城，但是這個(gè)數(shù)量的增加抵償不了那些農(nóng)民工到了40歲以后，在城市得不到戶口，不能享受基本的公共服務(wù)，沒有養(yǎng)老，回家要照顧老人孩子，還有土地，還要開小買賣，他就回去了。如果回去的人多于新出來的人，這個(gè)意義上的城鎮(zhèn)化就是一個(gè)逆向的過程，這很危險(xiǎn)。

　　如何推動(dòng)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長，這必然需要改革。戶籍制度改革是一個(gè)可以見到效果最直接，立竿見影的改革紅利，一石三鳥的改革紅利。所謂的一石三鳥：第一，戶籍制度改革能夠讓農(nóng)民工在城市待下去，可以在勞動(dòng)力市場上至少待到退休年齡。假如說現(xiàn)在40歲退出了，那么40-60歲之間的20年，你把這些人留下來，就提高了勞動(dòng)參與率。如果今后每年勞動(dòng)參與率能增長一個(gè)百分點(diǎn)，就可以提高潛在增長率0.88個(gè)百分點(diǎn)。

　　同樣，如果戶籍制度改革能夠讓勞動(dòng)力更順暢地轉(zhuǎn)移，能夠繼續(xù)獲得資源重新配置的效率，全要素生產(chǎn)率也可以提高。全要素生產(chǎn)率未來的增長速度，每增加一個(gè)百分點(diǎn)，潛在增長率可以增加0.99個(gè)百分點(diǎn)，就是1：1的關(guān)系。因此戶籍的制度的改革，提高全要素生產(chǎn)率，提高勞動(dòng)參與率，這是兩只鳥。同時(shí)還有1.7億進(jìn)城的農(nóng)民工和本地的農(nóng)民工，加起來就是2.7億，這一部分人從農(nóng)民工模式的消費(fèi)，轉(zhuǎn)向居民消費(fèi)，消費(fèi)潛力是巨大的，可能會(huì)成為世界上最大消費(fèi)能力的躍遷，這就是從需求上給我們提供了第三只鳥。

　　那么，到底障礙是什么呢？戶籍制度改革是共識最高的改革，但是部署了很多年，推進(jìn)總不夠快。我想有兩個(gè)原因。第一是我們還沒有認(rèn)識到改革有那么明顯的紅利，也許有人認(rèn)為改革是犧牲短期增長，贏得未來長期增長的過程，但其實(shí)并不是。戶籍制度改革應(yīng)該是立竿見影的改革紅利，這一點(diǎn)應(yīng)該講清楚，把它測算出來，讓各級政府都懂。

　　對于改革直接推動(dòng)者、地方政府來說，戶籍制度改革的成本都是“我”支付的，但是改革紅利是全社會(huì)的，并不一定能被地方政府的財(cái)政得到。因此，改革動(dòng)機(jī)就沒那么強(qiáng)烈了。在推進(jìn)改革中形成了不相容的問題，這個(gè)不相容造成了改革推進(jìn)得比較慢。

　　十八屆五中全會(huì)上，中央提出了“加快戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高”，也就是說過去50%多是常住人口，現(xiàn)在要求戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高，戶籍制度改革，不把農(nóng)民工弄成戶籍人口，就不能達(dá)到這個(gè)指標(biāo)。但地方政府很聰明，他們發(fā)現(xiàn)有一個(gè)可以改指標(biāo)、而不用花錢的辦法，就是就地轉(zhuǎn)移，把已經(jīng)住在這里的人，通過改變他們的定義，讓他們成為城市人口，同時(shí)戶籍人口城鎮(zhèn)化率可以提高，但是這一部分人不是像農(nóng)民工那樣能真正帶來城鎮(zhèn)化收益的人。所以還是要通過改善中央和地方在推進(jìn)戶籍制度改革中的成本分擔(dān)和紅利共享，來實(shí)質(zhì)性推進(jìn)改革。

　　（本文根據(jù)主辦方提供速記整理，未經(jīng)演講者審定）

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