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　　頂層設(shè)計補(bǔ)產(chǎn)權(quán)保護(hù)短板不將公共利益擴(kuò)大化

　　記者 秦夕雅 邵海鵬

　　產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域存在的諸多短板，在中央依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的頂層制度設(shè)計下將得到彌補(bǔ)。

　　中共中央、國務(wù)院27日發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（下稱《意見》），明確提出：加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，堅持平等保護(hù)、全面保護(hù)、依法保護(hù)、共同參與、標(biāo)本兼治等五大原則。妥善處理歷史形成的產(chǎn)權(quán)案件、嚴(yán)格規(guī)范涉案財產(chǎn)處置的法律程序、審慎把握處理產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)糾紛的司法政策。

　　在中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英看來，《意見》最大的意義在于重申產(chǎn)權(quán)平等原則。這是中央“揪著耳朵”講給地方官員的，要讓他們聽進(jìn)去，不能總是拿公權(quán)來擠壓私權(quán)的空間。過去中央雖然也承認(rèn)，但再次強(qiáng)調(diào)也確有必要，就是為了要讓民營企業(yè)家吃一個“定心丸”。

　　“產(chǎn)權(quán)保護(hù)是一個國家法治化程度高低的試金石，但近年來，我國的產(chǎn)權(quán)保護(hù)存在諸多短板，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些民營企業(yè)家投資信心不足、資本外流的現(xiàn)象，雖問題并不嚴(yán)重，但卻具有苗頭性的趨勢，甚至有人對我國改革開放的方向產(chǎn)生了疑問。為了給投資者在國內(nèi)投資興業(yè)提供穩(wěn)定的法律環(huán)境，就要完善法治，完善法治最重要的突破口就是完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。” 中國人民大學(xué)商法研究所所長劉俊海接受第一財經(jīng)采訪時表示。

　　有知情人士告訴第一財經(jīng)記者，這一文件涉及到立法、司法、執(zhí)法等多環(huán)節(jié)，預(yù)計其中所涉相關(guān)部門也將在近期發(fā)布法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件以落實該文件要求。

　　法不咎既往，疑罪從無

　　“產(chǎn)權(quán)是一個內(nèi)涵豐富、外延廣闊的概念，物權(quán)、股權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)及其他無形財產(chǎn)，比如企業(yè)名稱權(quán)、商業(yè)秘密等都是產(chǎn)權(quán)保護(hù)的范圍，只要有財產(chǎn)內(nèi)容的民事權(quán)利都納入其中，目的是為了調(diào)動廣大企業(yè)和市場主體創(chuàng)造財物積極性。”劉俊海表示。

　　《意見》要求，嚴(yán)格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新舊法之間從舊兼從輕等原則，以發(fā)展眼光客觀看待和依法妥善處理改革開放以來各類企業(yè)特別是民營企業(yè)經(jīng)營過程中存在的不規(guī)范問題。

　　國家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度時稱，長期以來，各類企業(yè)特別是民營企業(yè)在經(jīng)營發(fā)展過程中存在一些違規(guī)經(jīng)營甚至涉嫌違法行為。為此一些民營企業(yè)憂心忡忡，也造成一些人心思不定、投資意愿不強(qiáng)。妥善處理這一問題，對穩(wěn)定社會預(yù)期意義重大。

　　在執(zhí)法和司法領(lǐng)域，《意見》也提出了新的要求：嚴(yán)格規(guī)范涉案財產(chǎn)處置的法律程序，進(jìn)一步細(xì)化涉嫌違法的企業(yè)和人員財產(chǎn)處置規(guī)則，依法慎重決定是否采取相關(guān)強(qiáng)制措施。

　　“企業(yè)和公民財產(chǎn)權(quán)受到侵犯，執(zhí)法司法不夠規(guī)范是一個重要原因。特別是在少數(shù)地方執(zhí)法隨意性大、行政干預(yù)司法、利用刑事手段干預(yù)一般經(jīng)濟(jì)糾紛、濫用強(qiáng)制措施、處置涉案財產(chǎn)時任意牽連合法財產(chǎn)等，這些行為導(dǎo)致企業(yè)特別是民營企業(yè)和企業(yè)主財產(chǎn)權(quán)受到侵害。”前述發(fā)改委人士表示。

　　另外，《意見》還提出完善政府守信踐諾機(jī)制。“認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”

　　“政府誠信一方面靠正面倡導(dǎo)；另一方面也需要建立倒逼機(jī)制，盡管有個別文件提到過，但這方面討論不多。”劉俊海建議，把各級政府守約踐諾的誠信度作為被評價對象，失信的政府主管部門和主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該納入失信的黑名單中去。同時，構(gòu)建地方主要負(fù)責(zé)人的信用評價體系，推動建立清清爽爽的政商關(guān)系。

　　再提公共利益征地范圍界定

　　在“完善財產(chǎn)征收征用制度”方面，《意見》中明確提出，要“完善土地、房屋等財產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。”

　　中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，《意見》提出財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)問題，實質(zhì)是承認(rèn)并尊重房產(chǎn)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民重要財產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實。對于70年土地使用權(quán)到期后的處理，要拿出妥善的辦法。特別重要的是，《意見》指明了要向有利于財產(chǎn)保護(hù)的方向進(jìn)行制度設(shè)計。

　　對于界定公共利益征地范圍，全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明曾多次呼吁。

　　《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地和公民私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。但是目前，個別地方政府打著公共利益的旗號，占用和征收土地，只付出低價進(jìn)行補(bǔ)償，轉(zhuǎn)手進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。中間巨額的差價引發(fā)一系列群體性事件、刑事案件等尖銳矛盾。

　　蔡繼明認(rèn)為，從法理上考慮，《土地管理法》的修改，最重要的一條應(yīng)該是確定公共利益征地的范圍，而非單純地去討論征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因為法律規(guī)定，公共利益、合法程序、合理補(bǔ)償都是征地的前提。

　　在今年兩會的建議中，蔡繼明也提到，一旦確定公共利益用地范圍之后，大量的非公共利益用地就需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場加以配置，那么絕大多數(shù)涉及征用農(nóng)民集體土地的行為都是不需要的。這樣，相對來說，對少量的公益性征地的補(bǔ)償就成為次要問題了。

　　對于最近33個縣（市、區(qū)）行政區(qū)試點的土地制度改革，他認(rèn)為，試點只去試驗征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，而非試點界定公共利益的范圍，力度還不夠。

　　此外，中國社科院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠也對媒體表示，需要在法律上明確界定公共利益的范圍，即使涉及公共利益，也要目的正當(dāng)、程序正當(dāng)、足額補(bǔ)償。要讓百姓有知情權(quán)，以及一定的參與權(quán)和決定權(quán)。建議規(guī)定公共利益的認(rèn)定引入聽證程序。除了政府，利益受損代表和獨立的相關(guān)專家代表也應(yīng)該參加。政府部門或者其他強(qiáng)勢的受益主體如果主張某一項目的建設(shè)是為了社會公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

　　至于《意見》中提到的，“遵循及時合理補(bǔ)償原則，完善國家補(bǔ)償制度，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶⑿问胶蜆?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。”

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海建議，在適用實際損失賠償原則的過程中，應(yīng)當(dāng)引入價格評估程序，且評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是利益受損當(dāng)事人和政府共同指定的機(jī)構(gòu)。如果雙方不能形成一致意見，應(yīng)由法院指定評估機(jī)構(gòu)。如果評估有誤，評估機(jī)構(gòu)要承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

　　業(yè)內(nèi)也認(rèn)為，鑒于國內(nèi)多地多次爆發(fā)的征地矛盾，一直存在對農(nóng)民的補(bǔ)償不合理情況。

　　現(xiàn)行法律規(guī)定，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。但是一旦征收，招拍掛交易后的土地出讓金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償款。正是因為巨大的價差，才導(dǎo)致了征地矛盾的頻發(fā)。而醞釀修訂的《土地管理法》也在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上卡殼。

　　黨國英認(rèn)為，在未來，政府應(yīng)該會讓步更多利益給農(nóng)民。

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