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　　樓繼偉三年財(cái)長(zhǎng)路

　　任職三年八個(gè)月，樓繼偉在推進(jìn)財(cái)稅體制改革方面不遺余力，但也有遺憾，正如他在《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》序言所寫：即使有些想法一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，但至少也要讓后代人感到前人的思考與夢(mèng)想。

　　2013年3月到2016年11月，一共三年零八個(gè)月，一千三百多天，這是財(cái)政部第十一任部長(zhǎng)樓繼偉掌管國家“錢袋子”的時(shí)間。

　　在這一千三百多天中，“財(cái)政”定位上升至“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，財(cái)稅體制改革成為全面深化改革中的重要抓手，樓繼偉掌舵并基本確定了改革框架，推動(dòng)了部分政策落地深化。

　　現(xiàn)年66歲的樓繼偉，在財(cái)政部部長(zhǎng)任上已是“超期服役”。按照規(guī)定，65歲為正部級(jí)退休年齡。11月7日，十二屆全國人大常委會(huì)經(jīng)表決免去樓繼偉的財(cái)政部部長(zhǎng)職務(wù)，任命肖捷為財(cái)政部部長(zhǎng)。

　　跟他的前任謝旭人一樣，樓繼偉的下一站是全國社保基金理事會(huì)。

　　三年前，樓繼偉重回三里河，正值中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，增速換擋。財(cái)政收入也同時(shí)降速呈現(xiàn)新常態(tài)，減收增支矛盾突出，但財(cái)政體制仍停留在老常態(tài)中，前期因高增速而掩蓋的矛盾開始逐漸暴露。

　　長(zhǎng)期的財(cái)稅研究及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，讓樓繼偉形成一套完整的思路，交出了財(cái)稅改革方案。預(yù)算管理改革一馬當(dāng)先，推進(jìn)預(yù)算統(tǒng)籌、公開，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度，清理、規(guī)范地方政府債，盤活存量結(jié)余資金；同時(shí)進(jìn)行稅制改革，完成營(yíng)業(yè)稅改征增值稅，推動(dòng)消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)保稅、個(gè)稅等稅制的立法或改革進(jìn)程；除此，他也開始慢慢將改革推進(jìn)至最難的部分——理順各級(jí)政府間事權(quán)關(guān)系，完善財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任制度建設(shè)。

　　回顧這一千三百多天，用樓繼偉自己的話來說，“推動(dòng)出臺(tái)了一批有力度、有分量的改革成果，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性步伐”。但是改革中也出現(xiàn)不少反復(fù)，財(cái)稅體制改革的進(jìn)度慢于預(yù)期，樓繼偉在公開場(chǎng)合也曾對(duì)此表示“慚愧”。雖然離任財(cái)政部，但改革未盡之事，樓繼偉仍會(huì)在新舞臺(tái)上繼續(xù)。

　　在外界來看，這位直率、隨性的部長(zhǎng)，雖然時(shí)而語出驚人，成為輿論焦點(diǎn)，但是在推進(jìn)財(cái)稅體制改革方面盡心盡力、毫不含糊。國研中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員魏加寧曾負(fù)責(zé)評(píng)估財(cái)稅體制改革成效，11月18日他在《財(cái)經(jīng)》年會(huì)上表示，大家談起財(cái)稅改革都是有很多不同觀點(diǎn)，但在打分的時(shí)候，大家對(duì)財(cái)稅改革還是相當(dāng)認(rèn)可的，在十幾項(xiàng)改革里排到前三名。

　　率性“改革派”

　　既有研究背景，又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使樓繼偉對(duì)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)體制改革有一套看法。他十分健談，公開場(chǎng)合常常脫稿演講，也愿意敞開說。

　　樓繼偉生于1950年12月，浙江義烏人，典型的學(xué)者型官員，研究領(lǐng)域涉及經(jīng)濟(jì)分析、財(cái)稅、金融等。在他身上有兩個(gè)標(biāo)簽：“改革派”、率性官員。

　　樓繼偉1992年至1995年在國家體改委工作，參與了1994年稅制和分稅制改革的全過程，有完整的財(cái)稅改革和中國體制改革思路。1995年之后，樓繼偉供職貴州省政府三年，這段經(jīng)歷帶給他豐富的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。他自己曾總結(jié)，這段經(jīng)歷使他“切身感受到1994年改革的成效，以及繼續(xù)改革任務(wù)的艱巨”。1998年3月開始，樓繼偉擔(dān)任財(cái)政部副部長(zhǎng)、黨組副書記長(zhǎng)達(dá)九年，接觸到中國財(cái)稅領(lǐng)域的方方面面，其間推動(dòng)了公共財(cái)政制度框架的建立和完善，建立了國庫集中收付等基本制度。

　　2007年，樓繼偉轉(zhuǎn)任中投公司董事長(zhǎng)，管理中國主權(quán)財(cái)富基金。但他對(duì)財(cái)稅領(lǐng)域改革的思考并沒有停止，2012年他發(fā)表《財(cái)政體制改革的歷史與路徑》一文，其中寫道：財(cái)政一半是“財(cái)”，另一半是“政”，經(jīng)過30年的財(cái)稅體制改革，我們有了很好的基礎(chǔ)。如果說以往的改革，主要涉及“財(cái)”，也觸及到“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的。

　　2013年樓繼偉再次回到三里河，主持財(cái)政部工作。正值中國發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)增速降擋，前期刺激政策也積累了較多深層次矛盾，結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。財(cái)政領(lǐng)域的沉疴舊疾也開始凸顯，財(cái)政收入增速下滑，同時(shí)支出越來越廣，收支缺口顯著；地方政府債務(wù)管理不透明，暗藏巨大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)因?yàn)閷ぷ狻㈩A(yù)算管理不規(guī)范，大量財(cái)政沉淀資金趴在賬上；中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，“上面千條線，下面一根針”，導(dǎo)致體制效率低下，基層工作難落地。實(shí)際上，對(duì)于這一系列問題，樓繼偉一直有所思考，其在出任財(cái)政部長(zhǎng)前出版的專著《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，傳遞出他對(duì)財(cái)政改革的思考。

　　樓繼偉在官員中素以“敢言”著稱，思維敏捷、率性耿直。因?yàn)榧扔醒芯勘尘埃钟袑?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在體改部門、財(cái)稅領(lǐng)域深耕十幾年，他對(duì)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)體制改革有自己的一套看法。他十分健談，公開場(chǎng)合常常脫稿演講。2013年3月末的中國發(fā)展高層論壇上，樓繼偉履新財(cái)政部部長(zhǎng)后首度亮相，作為題為《包容性增長(zhǎng)中的財(cái)稅改革》的演講，開場(chǎng)白里他坦言，“我講話比較直率，今天換了官方身份，我試圖做一些調(diào)整”。

　　然而直率的風(fēng)格在其日后的部長(zhǎng)生涯中并未改變，尤其是每年3月末的“中國發(fā)展高層論壇”，因?yàn)榘l(fā)言必有“金句”，樓繼偉總是媒體記者們追逐的焦點(diǎn)。2015年，與亞行行長(zhǎng)中尾武彥同臺(tái)討論亞投行成立后的規(guī)則設(shè)立問題時(shí)，他當(dāng)面質(zhì)疑中尾武彥的“最佳實(shí)踐”論，“我不認(rèn)可‘最佳實(shí)踐’，誰是‘最佳實(shí)踐’？我們會(huì)參考現(xiàn)在多邊機(jī)構(gòu)非常好的一些做法，但一些比較官僚主義的特別煩瑣的做法，我們并不認(rèn)為是最佳。”2016年，對(duì)于國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪下調(diào)中國主權(quán)評(píng)級(jí)展望至負(fù)面，樓回應(yīng)稱“并不care那個(gè)評(píng)級(jí)”，“不必一個(gè)一個(gè)去拜他們碼頭，中國的情況已擺在這里”。

　　實(shí)際上，樓繼偉對(duì)改革的思考不僅限于財(cái)政領(lǐng)域，上世紀(jì)80年代末到90年代初，他曾先后在上海市經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室、國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)工作，對(duì)于中國經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革有深入的思考。其間進(jìn)入國務(wù)院體制改革方案領(lǐng)導(dǎo)小組，與吳敬璉、周小川、郭樹清、李劍閣發(fā)表了多篇關(guān)于改革的論文，逐漸形成整體改革協(xié)調(diào)理論，對(duì)后續(xù)的中國經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐產(chǎn)生了較大影響。日后雖有部長(zhǎng)身份，他仍經(jīng)常在一些學(xué)術(shù)場(chǎng)合，談?wù)撠?cái)政以外的話題。

　　也是因?yàn)?ldquo;敢言”，樓繼偉在公開場(chǎng)合發(fā)表的一些見解常常引發(fā)爭(zhēng)議。

　　2015年4月，樓繼偉回到母校清華大學(xué)演講，跳開財(cái)政從更宏觀的角度探討中國經(jīng)濟(jì)的未來。他直言，如果中國下大力氣進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革和調(diào)整，中期增速有可能達(dá)到6.5%-7%，同時(shí)，中國面臨著另一種前景，即“今后的五年、十年，滑入中等收入陷阱的可能性非常大，我甚至覺得是五五開”。

　　他曾在多個(gè)場(chǎng)合抨擊現(xiàn)行勞動(dòng)合同法，引起輿論嘩然。他認(rèn)為現(xiàn)行勞動(dòng)合同法下的用工制度降低了勞動(dòng)力市場(chǎng)的靈活性，不利于全要素生產(chǎn)率的提高，特別是最近八年，工資增速超過勞動(dòng)生產(chǎn)率增速兩三個(gè)百分點(diǎn)，使得中國競(jìng)爭(zhēng)力越來越不足。

　　在今年“兩會(huì)”上，他坦率表示，這些都是在學(xué)術(shù)場(chǎng)合，以學(xué)術(shù)的角度來討論，“財(cái)政部是個(gè)宏觀部門、綜合部門，看到這些問題要指出來，因?yàn)闀?huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，財(cái)政在支出和收入方面也都受到影響，我們需要做出矯正。”

　　在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部，樓繼偉常講，財(cái)政不應(yīng)只算自己的小賬目，而是要有所作為。同時(shí)他更強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府與市場(chǎng)的關(guān)系，“市場(chǎng)機(jī)制可以有效發(fā)揮作用的范圍和領(lǐng)域，財(cái)政就不應(yīng)介入，以免造成資源配置扭曲和低效；凡屬于社會(huì)公共領(lǐng)域的事項(xiàng)，而市場(chǎng)又無法解決或解決不好的，財(cái)政就必須介入”。樓曾在公開場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，中國社保制度建設(shè)要避免“高福利陷阱”，反對(duì)政府大包大攬。

　　財(cái)稅改革全面推進(jìn)

　　財(cái)稅改革路線圖中，預(yù)算管理制度成效相對(duì)明顯，稅制改革進(jìn)度快慢不一，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任制度的改革剛剛起步，樓繼偉也對(duì)此表示“很慚愧”。

　　2013年再回財(cái)政部后，樓繼偉進(jìn)行了大刀闊斧的改革，重新塑造財(cái)政形象。黨的十八屆三中全會(huì)決定將財(cái)政定位提升，使之成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。而他在很多場(chǎng)合從法治和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析中國的財(cái)政問題，讓人對(duì)大國財(cái)政充滿期待。

　　財(cái)稅改革是此輪改革的核心領(lǐng)域。最終根據(jù)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的部署，財(cái)稅體制改革圍繞三大塊進(jìn)行：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。按照改革的時(shí)間表，2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

　　預(yù)算管理制度成效相對(duì)明顯，現(xiàn)代預(yù)算管理制度的總體框架已初步建立；稅制改革涉及“六稅一法”，進(jìn)度不一，部分任務(wù)初步完成；財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任制度的改革，剛剛起步。總體來看財(cái)稅體制改革進(jìn)展慢于預(yù)期，今年“兩會(huì)”答記者問上，樓繼偉也對(duì)此表示“很慚愧”。一些領(lǐng)域的改革本來可以更有成效，但是在體制慣性和穩(wěn)增長(zhǎng)壓力面前，出現(xiàn)反復(fù)，令人惋惜。

　　在預(yù)算制度改革方面，樓繼偉積極推進(jìn)預(yù)算公開，改進(jìn)預(yù)算管理方式，希望引導(dǎo)預(yù)算從約束性向預(yù)期性轉(zhuǎn)變，并搭建中期財(cái)政規(guī)劃管理等一些制度框架。

　　最讓市場(chǎng)關(guān)注的是其鐵腕整治地方債，力度之大，超出想象。

　　2014年10月《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文）發(fā)布，地方政府債務(wù)新老劃斷，清理盤點(diǎn)，同時(shí)明確債務(wù)劃分上政府的歸政府，企業(yè)的歸企業(yè)。這一文件同《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，以及2015年開始實(shí)施的新預(yù)算法，形成地方政府債務(wù)管理框架：存量債務(wù)鎖定余額，采用債務(wù)置換的方式緩解還債壓力；新增債務(wù)融資只能在限額管理下由省級(jí)政府發(fā)債。

　　但是新政之嚴(yán)，斷了地方過去所依賴的融資之路，導(dǎo)致其在投資方面力度快速下滑，因此不少地方反對(duì)。不少地方政府借道PPP和形形色色的政府引導(dǎo)基金，希望解決問題。

　　稅制改革方面涉及“六稅一法”，包括增值稅、資源稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅和個(gè)稅，以及稅收征管法修訂。改革進(jìn)度有快有慢，具體來看，營(yíng)改增改革已經(jīng)全面鋪開，但是增值稅的完善尚未結(jié)束，當(dāng)前多檔稅率并存的情況，容易造成抵扣鏈條的扭曲，難以做到稅收中性。按照樓繼偉此前的部署，后續(xù)要開始進(jìn)行增值稅立法，在適當(dāng)時(shí)機(jī)減并增值稅稅率。

　　資源稅、消費(fèi)稅改革，以及環(huán)保稅立法總體來說有所進(jìn)展。今年7月1日，根據(jù)財(cái)稅53號(hào)文，資源稅改革開始全面推進(jìn)，通過實(shí)施清費(fèi)立稅、從價(jià)計(jì)征改革，理順資源稅費(fèi)關(guān)系。環(huán)保稅立法緩慢推進(jìn)，今年8月29日全國人大常委會(huì)首次審議《環(huán)保稅法（草案）》。消費(fèi)稅改革包括擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，提高稅率，調(diào)整征收環(huán)節(jié)，此前是小步慢走，亟待推出整體方案。

　　個(gè)稅和房地產(chǎn)稅改革方面，7月23日在成都舉行的2016年“G20稅收高級(jí)別研討會(huì)”上，樓繼偉直言，很遺憾個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅改革尚未推出，“只要是真正的收入再分配，就會(huì)受到真正的阻礙，我們要義無反顧地去做”。

　　而政府間事權(quán)的調(diào)整、劃分更不是一件簡(jiǎn)單事，樓繼偉曾在《中國政府間關(guān)系財(cái)政關(guān)系再思考》一書的序言中寫道，從我國的政府間事權(quán)劃分來看，僅僅依靠修補(bǔ)性的調(diào)整已經(jīng)不能解決目前面臨的深層次矛盾和問題。在樓繼偉看來，要強(qiáng)化中央政府事權(quán)和支出責(zé)任。

　　2016年8月24日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，央地政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整終于邁出第一步。而不少分析人士表示，這涉及國家治理的基礎(chǔ)，不是財(cái)政部一家說了算的，需要提高統(tǒng)籌的層次，各方面協(xié)同推進(jìn)。

　　改革之難

　　樓繼偉在推行財(cái)稅體制改革方面大刀闊斧，但是經(jīng)濟(jì)增速放緩之際，改革進(jìn)度有時(shí)不得不受制于現(xiàn)實(shí)，不少領(lǐng)域的改革推進(jìn)步伐受到影響。

　　樓繼偉秉持“大財(cái)政”理念。為了讓財(cái)政部與其作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的身份地位相符，上任以后樓繼偉操刀了財(cái)政部?jī)?nèi)部一場(chǎng)大規(guī)模的機(jī)構(gòu)職能和干部調(diào)整。

　　過去財(cái)政的職能被各方肢解，各個(gè)部委、各級(jí)地方政府都成為獨(dú)立的“小財(cái)政”，帶來諸多問題，一來管理不規(guī)范，難以形成合力；二來形成大量債務(wù)、沉淀資金以及尋租地帶，最終仍需要財(cái)政“擦屁股”。樓繼偉上臺(tái)后竭力改變這種狀態(tài)，強(qiáng)化財(cái)政抓手，因此希望財(cái)政擴(kuò)權(quán)，在諸多改革領(lǐng)域能處于主導(dǎo)地位，最終也引來部委爭(zhēng)權(quán)之議，最典型的體現(xiàn)在新預(yù)算法修訂以及PPP模式的推動(dòng)中。

　　歷經(jīng)十余年的持續(xù)博弈和討論，新預(yù)算法的修訂在2014年8月完成，2015年正式實(shí)施，雖然新法在全口徑預(yù)算管理、預(yù)算公開、地方債發(fā)行等方面有較大進(jìn)度，但是仍被學(xué)界詬病財(cái)政部門職權(quán)擴(kuò)大，虛化了人大的監(jiān)督職責(zé)。而為了配套新法落地，預(yù)算法實(shí)施條例修訂也亟待推進(jìn)，但因具體工作由財(cái)政部主導(dǎo)，是否會(huì)對(duì)財(cái)政部門授權(quán)過多，更是引來多方質(zhì)疑。

　　為了推進(jìn)地方投融資體制改革，并且填補(bǔ)城鎮(zhèn)化的融資缺口，樓繼偉積極推廣PPP模式，建項(xiàng)目庫，加強(qiáng)立法。

　　樓繼偉在推行財(cái)稅體制改革方面大刀闊斧，但是經(jīng)濟(jì)下行壓力下，改革進(jìn)度有時(shí)不得不受制于穩(wěn)增長(zhǎng)大局，不少領(lǐng)域的改革推進(jìn)步伐受到影響。

　　按照樓繼偉的財(cái)政改革思路，要穩(wěn)定中國宏觀稅負(fù)，深化財(cái)稅體制改革，其中重要一環(huán)是清理當(dāng)前地方存在的大量稅收優(yōu)惠政策，由于各地松緊尺度不一，出現(xiàn)稅收洼地，影響了政策執(zhí)行的效果，難以形成公平、統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，同時(shí)還導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際稅負(fù)較低，但反映在數(shù)據(jù)上的名義稅負(fù)高。

　　于是2014年11月底，關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的國發(fā)“62號(hào)文”下發(fā)，明確各省級(jí)人民政府和有關(guān)部門應(yīng)于2015年3月底前向財(cái)政部報(bào)送本省（區(qū)、市）和本部門對(duì)稅收等優(yōu)惠政策的專項(xiàng)清理情況，由財(cái)政部匯總報(bào)國務(wù)院。

　　此前稅收優(yōu)惠政策是地方招商引資的主打牌，尤其是中西部地區(qū)。經(jīng)濟(jì)增速下滑后，如此嚴(yán)厲的“一刀切”清理稅收優(yōu)惠政策，給地方的投資形勢(shì)帶來巨大沖擊。一個(gè)典型細(xì)節(jié)是，2015年“兩會(huì)”上，西部某省省長(zhǎng)稱，很多投資項(xiàng)目由于涉及2014年出臺(tái)的“清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策”文件，到現(xiàn)在都無法落實(shí)，總額近萬億的項(xiàng)目被擱置了。國務(wù)院隨后要求，立刻與財(cái)政部門對(duì)接，要正確理解清理稅收等優(yōu)惠政策這個(gè)文件。

　　到2015年5月11日，國務(wù)院發(fā)布25號(hào)文稱，國家統(tǒng)一制定的稅收等優(yōu)惠政策，要逐項(xiàng)落實(shí)到位，此前關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策的專項(xiàng)清理工作，待今后另行部署后再進(jìn)行。

　　任職三年八個(gè)月，樓繼偉在推進(jìn)財(cái)稅體制改革方面不遺余力，但也有遺憾，正如他在《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》序言所寫：即使有些想法一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，但至少也要讓后代人感到前人的思考與夢(mèng)想。（來源：南方周末）

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