林毅夫和張維迎在未名湖畔圍繞產業政策展開面對面的辯論，使人們對產業政策的思考更加熱烈和深入。通過辯論，兩位教授從理論上對產業政策的利與弊進行了非常充分的闡述，得出了肯定或否定的判斷。但從實踐的角度看，產業政策是廣泛存在的，而且未來還有很大可能繼續存在。那么，從實踐的角度對中國產業政策進行總結、反思和調整，也是一個意義重大的問題。
圍繞這個問題，本報邀請中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧、發改委宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所所長黃漢權、對外經濟貿易大學競爭法中心主任黃勇教授進行深入的分析和探討。
產業政策的得與失
《21世紀》：人們對產業政策有不同的定義，您認為這個概念應該如何界定？我國的產業政策有哪些內容和特征？
黃群慧：產業政策很難有一個清晰的定義，它是一套動態的、復雜的政策組合，包括產業結構政策、產業組織政策、產業布局政策和產業技術政策。
其中，產業結構政策是按照產業結構的發展規律推進產業結構高級化，進而實現國民經濟發展的政策。產業組織政策是為了實現產業組織合理化，形成有效的、公平的市場競爭創造條件的政策。產業布局政策是促進生產要素區域配置合理化、高效化而實施的各類政策。產業技術政策是指國家制定的用以引導、促進和干預產業技術進步的政策的總和。
一個有效的產業政策，需要這四種政策相互配合，其政策機制應該是相容的。我近期去拉美開會，拉美國家表示要學習中國的工業園區政策。工業園區政策就是從產業布局政策出發，包括產業結構政策、產業組織政策和產業技術政策在內的政策組合。
從我國已經實施的產業政策內容上看，我國產業政策往往傾向于扶持大企業、鼓勵企業兼并提高集中度、抑制產能過剩和防止過度競爭、補貼戰略性新興產業和激勵技術創新等，呈現出覆蓋面過廣、直接干預市場、選擇性強等特征。
黃漢權：“產業政策”這個概念自提出以來，學術界對其理解就一直存在爭議，至今為止仍沒有一個公認的定義。
按照范圍的寬窄，可以把產業政策的界定分為三類。一是狹義的產業政策，主要指政府針對特定產業發展，采取的市場準入、財稅、資金等扶持性或支持性政策措施。其目的是有意識地扶持某些產業或企業加快發展，推動產業結構調整，實現優化升級。也就是我們通常所說的選擇性產業政策。二是廣義的產業政策，指所有與產業發展相關的政策和制度，包括宏觀政策、社會政策等，屬于比較寬泛的概念。三是介于兩者之間，既包含選擇性產業政策，也包括功能性產業政策。后者主要是針對“市場失靈”問題，通過政府介入，加強各種軟硬“基礎設施”建設和外部性管理，諸如支持企業研發創新，執行環境、能耗、質量和安全等方面等標準，加強市場主體誠信管理，維護公平競爭，降低社會交易成本，創造有效率的市場環境，使市場功能得到更加有效的發揮。
我個人理解的產業政策屬于第三類，如果非要給產業政策下一個定義的話，我認為，產業政策是政府在一定時期內，為了實現一定的經濟目標，采取的一系列直接或間接、支持性或限制性措施的綜合。
我國產業政策的突出特點是制定主體的多元化和表現形式的多樣化。前者是說中央政府各職能部門和地方各級政府都參與制定各類產業政策。后者是說產業政策名目繁多，包括但不限于法令、條例、規劃、指南、目錄、指導意見、管理辦法、行動計劃等多種形式。
黃勇：產業政策本質上是保護和促進產業發展的政策措施。隨著人們對宏觀調控認識的深入，各個國家都意識到了產業政策存在的必要性。有所區別的是，世界各國在不同時期實施了不同的產業政策。同一國家的不同政府基于不同的執政理念，對某一特定產業也會采取不同的產業政策。
我國的產業政策形式多種多樣，大多以各級政府及其組成部門的各種規范性文件形式公布，同時立法機構通過的政府工作報告、執政黨提出的工作任務也包含了大量的產業政策內容。
《21世紀》：我國實施產業政策的效果怎么樣？
黃漢權：在日本和韓國之外，我國屬于運用產業政策最多的國家之一。典型的選擇性產業政策，例如1983年國務院發布的《關于抓緊研制重大技術裝備的決定》，再如1994年國務院發布的《汽車工業產業政策》，又如國務院2015年發布的《中國制造2025》等。
評估選擇性產業政策的效果很難簡單用有效與無效的標準來評判，因為任何一個產業政策追求的都并非單一目標。即便就某一目標是否實現而言，也不能完全歸因于產業政策，因為產業發展受到復雜多變的市場環境和市場改革整體進程的影響很大。
例如，在過去三十年里我國發布了一系列汽車產業政策，它們到底算有效還是無效？如果從是否掌握發動機等核心零部件的技術來看，政策的效果可能并不理想。但是從汽車走進千家萬戶百姓家庭、汽車工業已經成為國民經濟支柱產業等視角來看，汽車產業政策還是取得了一定成效的。
黃群慧：客觀地說，我國的大部分產業政策，總體上對我國快速推進工業化進程、實現經濟趕超發揮了重要作用。但是，也存在干預市場和影響市場機制形成的問題，甚至經常產生產業政策實施結果與初衷相反的“事與愿違”的情況。
最近的新能源汽車的補貼政策就在一定程度上出現了這種情況。由于新能源汽車的補貼政策過于強，補貼方式也存在一定的問題，出現了多家汽車企業“騙補”的問題。在懲罰這些“騙補”的汽車企業的同時，我們必須反思新能源汽車產業政策本身存在的問題，反思一下我們的補貼是否干預了市場的技術路線選擇，反思一下新能源汽車的產業政策是否過強。一輛車的補貼的金額甚至可以達到20-30萬，這就可能給企業帶來很不好的導向，與其去推動技術進步，還不如琢磨如何去鉆政策的空子去“違規謀補”或“騙補”。
當前新能源汽車行業的高速增長，在很大程度上并非市場驅動而是政策驅動的結果。今年前三季度，我國新能源汽車生產30.2萬輛，銷售28.9萬輛，比上年同期分別增長93.0%和100.6%。這樣的高速增長在任何正常成長的行業都是少見的，這并不意味著市場進入了爆發期。其中很重要的一個原因，可能是補貼激勵過高和限購這些市場干預政策的結果，值得我們反思。
黃勇：產業政策總體上促進了相關產業的發展，在實施“趕超型產業政策”的國家或地區，其效果更為明顯。我們必須看到，我國實行的基本上為縱向的、選擇性的產業政策，會帶來很明顯的副作用。
以各類選擇性補貼政策為例，選擇性行業補貼造成行業之間發展不均衡，造成同業的不同企業間不公平競爭。這意味著補貼在一定程度上影響甚至替代了市場對資源的配置，妨礙了市場公平競爭。
因此，為了更好地發揮市場對資源配置的基礎性作用，這就需要競爭政策的“出場”。所謂競爭政策，就是政府制定并實施的促進和保護競爭的各類政策措施。
產業政策的利與弊
《21世紀》：林毅夫教授指出，產業政策可以促進某些產業軟硬基礎設施的建設。這是否有必要？
黃群慧：如果按照政府作用強度和方式，可以把產業政策分為功能性產業政策和選擇性產業政策。功能性產業政策重點是政府通過人力資源培訓、研發補貼、市場服務等形式完善整體產業發展基礎功能進而提高產業競爭力，功能性產業政策一般不針對具體產業。而選擇性產業政策重點是政府通過補貼、稅收、法規等形式直接支持、扶持、保護或者限制某些產業的發展，以加快產業結構轉型升級、實現經濟趕超。如果基于這種分類，一直以來，我國的產業政策總體上還是選擇性產業政策主導的。林教授所談的促進某些產業軟硬基礎設施建設的產業政策，比較接近于功能性產業政策，但是又不是針對所有產業的，應該是兼具兩者的特征。功能性產業政策一直面臨一個爭議：如果沒有具體的產業選擇，這類政策是否能歸類為產業政策？
黃漢權：他所說的產業政策就是我們所理解的功能性產業政策。所謂軟硬基礎設施，主要是指企業發展的軟硬環境，也就是我們通常所說的營商環境。
從未來發展趨勢來講，我國已經進入工業化的后期，隨著我國經濟由要素驅動轉向創新驅動，產業政策的定位應該從選擇性產業政策向功能性政策轉型。但需要強調的是，這并不是說我們將完全棄用選擇性產業政策。在某些前沿的戰略性產業或者關系國家安全的關鍵產業，選擇性產業政策還應繼續保留，讓其發揮應有的作用。
《21世紀》：張維迎教授指出，由于人類認知能力有限和政府激勵機制扭曲，產業政策必然失敗。這兩種情形能否避免？
黃漢權：他所說的產業政策主要是指選擇性產業政策。但正如我前面所說，選擇性產業政策未必會失敗。我們需要討論的是，如何優化選擇性產業政策的研究制定、實施評估和退出機制。
在制定的過程中，應盡量做到公開透明，除了相關職能部門、地方政府、行業協會、大型企業外，應讓更多的利益相關者參與，尤其是體制外的企業、專家和社區代表能夠參與進來；在實施評估上，重視引入第三方評估，促使政策能夠落地或及時調整；在退出機制上，要根據市場的變化，在支持的新興行業發展到一定階段后，要適時退出選擇性政策，否則就會出現“激勵過度”，造成新的產能過剩，反而阻礙這些行業健康發展。
黃群慧：基于人類認知能力有限和政府激勵機制扭曲這樣的前提，所有的政府政策都會失敗，不僅僅是產業政策。在我看來，極端地認為取消所有產業政策的積極方面意義在于，使人們更清醒地認識到，當前我國產業政策選擇性過強，需要反思。這能給政府一個更強的警醒。當務之急是積極推進我國產業政策轉型。
產業政策與競爭政策
《21世紀》：未來我們應該制定怎樣的產業政策？產業政策在經濟政策中處于什么樣的地位？如何處理產業政策與競爭政策的關系？
黃漢權：首先，就產業政策的模式來說，要從選擇性政策為主轉向功能性產業政策為主。選擇性產業政策要盡可能從一般競爭性行業退出；功能性產業政策也應按照依法治國的要求，最大限度減少直接干預市場的行政手段，更多依靠市場化、法律化手段，例如環境營造、信息發布、差別稅率和立法等間接引導手段。
其次，在經濟政策結構中，要從以產業政策為主到產業政策與競爭政策并重再到以競爭政策為主轉變。所謂“市場在資源配置中起基礎性作用”體現在經濟政策上主要是“競爭政策成為基礎性的經濟政策”。盡管功能性產業政策與競爭政策有一定的重合，但二者的目標和外延還是差別較大。
在產業政策與競爭政策的關系上，理想的狀況是，前者服從于后者，最大程度地消除不公平競爭。近期國務院發布的《在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》就是一個很好的開端。
對新制定的政策，國務院要求，從2016年7月起，國務院各部門、各省級人民政府及所屬部門均應在有關政策措施制定過程中進行公平競爭審查。對現有的政策，各級人民政府及所屬部門要對照公平競爭審查標準，對現行政策措施區分不同情況，穩妥把握節奏，有序清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法。如果這兩條能夠得到很好的落實，那么中國未來的產業政策體系將會發生一個根本性調整。
黃群慧：產業政策問題不在于“要不要”，而在如何選擇和實施。
通常，在工業化初期，產業政策的目標是基于產業結構政策扶持幼稚產業發展；而在工業化后期，則希望通過產業技術政策促進技術創新，同時在產業組織政策中更加強調通過構造競爭政策促進有效的公平競爭環境。
我國已經進入工業化的后期階段，因此，未來產業政策的核心任務，是通過強化競爭政策培育公平的市場競爭環境，推進產業組織合理化。
《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，提出對包括現存的和新制定的包括產業政策在內的國家政策要開展公平競爭審查。
但從我的觀察來看，無論是各級政府、政府的各個職能部門，還是媒體和公眾，大部分對這一政策的重視和理解還遠遠不夠。
公平競爭審查是一件特別復雜和專業的事情，競爭政策在經濟政策中基礎性地位的樹立也將經歷一個長期的過程。
黃勇：長期以來，我國的經濟政策體系重產業政策而輕競爭政策。實際上，在競爭政策長期缺位的情況下，我國的很多產業政策在實施過程中都偏離了政策的最初目標，并且很容易導致嚴重的權力尋租和極大的資源浪費。所以，我們需要優化和調整我們的經濟政策體系。
中國經濟正在進行深刻轉型，培育國內經濟發展的新動力，積極參與全球化的國際分工和競爭。這就要求我國應盡快調整經濟政策體系，提升競爭政策在經濟政策中的地位，并將競爭政策提升為基礎性的經濟政策。
需要注意的是，競爭政策與產業政策有三方面的不同。首先，競爭政策以市場競爭為基礎，產業政策是以政府調控為基礎；其次，競爭政策通過法律法規方式實現，產業政策主要依靠行政手段輔以經濟、法律手段實施；第三，競爭政策是長效機制，產業政策的實施有一定的時間性。
2008年實施的《反壟斷法》第一次提出，國務院設立反壟斷委員會，研究擬訂有關競爭政策。在過去的八年里，競爭政策已經從幕后到臺前，在2015年之后經歷了一個地位迅速提升的過程。
今后公平競爭審查將成為政策制定的前置條件，政府制定和實施產業政策必須符合競爭政策的理念和規則。
我們必須看到，樹立競爭政策在經濟政策中的基礎性地位，是一個復雜而浩大的系統工程。我們不但需要貫徹落實《反壟斷法》和公平競爭審查制度，而且還需要社會保障和私權保護等多項配套制度的協同改革。
(原標題：對中國產業政策實踐的總結與反思)
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