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　　導讀：地方政府性債務風險應急處置預案為政府應對債務風險事件的自調整、預調整，若還不上債需要提前報告，通過內部調整方案，來確保到期償還債權人欠債，不同于地方政府破產。

　　11月14日，國務院印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知。

　　該預案對地方政府可能出現的債務風險事件，按危害程度等劃分為四個等級，并分別給出了應急處置方案。

　　通知要求建立風險預警通報機制，比如設區的市縣政府若無法按期足額支付本息的，需提前2個月向上級或省級報告。

　　其中，對于達到一定標準，比如市縣政府年度債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%等情況下，或債務管理小組認為有必要時，要啟動財政重整計劃，包括開源節支、處置政府資產等辦法。

　　該財政重整計劃是否為中國版地方政府“破產”辦法呢？多位財稅專家對21世紀經濟報道記者表示，該預案為政府應對債務風險事件的自調整、預調整，若還不上債需要提前報告，通過內部調整方案，來確保到期償還債權人欠債，不同于地方政府破產。

　　該預案還重申“地方政府債務”范圍，僅為地方政府債券和確認的存量政府債務。對于存量或有債務，如存量擔保債務，地方政府僅依法承擔民事賠償責任，最多不超過債務人不能清償部分的二分之一。

　　各級政府職責進一步厘清。省級政府對本地區政府性債務負總責，市縣政府若出現風險事件，可申請省級救助；地方政府對其舉債負償還責任，中央實行不救助原則。

　　風險事件發生后，相關人員將被追責。如屬于在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔。

　　確保地方債務到期償還

　　上述通知表示，為了建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定——特出臺該應急處置預案。

　　社科院財經戰略研究院研究員張斌對21世紀經濟報道記者表示，這是預算法規定的指定動作，地方債管理體系需要有應急處置預案，是制度鏈條的完善。

　　財政部相關負責人也表示，這是“政策儲備”，為了防患于未然，并不是中國地方政府債務出現類似風險事件。

　　中國地方政府債務風險總體可控，當前債務領域出現一些新問題，主要是局部地區償債能力有所弱化，個別地區債務率超出警戒標準，違法違規融資擔保現象時有發生，一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等，需要引起重視。地區償債能力有所弱化，個別地區債務率超出警戒標準，違法違規融資擔保現象時有發生，一些政府和社會資本合作項目存在不規范現象等，需要引起重視。

　　對于必要時，采取的財政重整，財政部相關負責人表示，財政重整是指高風險地區通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。實施債務高風險地區財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍采用的做法。

　　這不同于地方政府破產辦法。中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經濟報道記者表示，應急處置預案是在債務風險爆發前，地方政府進行預算、財政調整，來確保債權人的利益，確保債務到期償還得上；而地方政府破產，是經過各種財政調整，仍難以償還欠債，被迫進行債務重組，債權人的利益會受損。

　　張斌也表示，財政重整不同于債務重組，財政重整是在風險相對較低的情況下，通過增收節支、內部風險提示等，避免出現實質性的壞賬，不同于地方政府破產。

　　中誠信國際董事長閆衍對21世紀經濟報道記者表示，這個《預案》與發達國家地方政府的“破產”方案有很大的不同。一方面，制度不同，西方國家尤其是聯邦制政體下，地方政府有自治權，破產法比較完善；另一方面，我國地方政府性債務主要用于投資，相當一部分投向有回報的基礎設施領域，未來收益可以用來償債。

　　分類管理：區分政府債務和政府或有債務

　　應急體系如何構成呢？縣級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組，作為非常設機構，負責領導本地區政府性債務日常管理；若出現政府性債務風險事件，管理領導小組轉成債務應急領導小組。

　　如何進行預警？財政部、省級財政部門等，要定期評估各地區政府性債務風險情況并作出預警。

　　這意味著，財政部門作為政府性債務歸口管理部門，需要掌握本地區政府性債務狀況，進而做出預警提示。

　　通知明確指出，應當將政府及其部門與其他主體簽署協議承諾用以后年度財政資金支付的事項，納入監測范圍，防范財政風險。

　　類似PPP、政府購買服務、政府性基金等承諾未來財政支出行為等，需要納入監測范圍。

　　信息報告制度，進行分類管理。其中，政府債務部分，市縣政府若預計無法按期足額支付到期債務本息的，要提前2個月以上向上級或省級政府報告；而或有債務，市縣政府僅需提前1個月報告。

　　不同債務，政府責任不同。預案指出，對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。存量或有債務不屬于政府債務，對于存量擔保債務，地方政府僅依法承擔適當民事賠償責任，且債務償還有上限；而存量救助債務，地方政府視具體情況救助，但保留對債務人的追償權。

　　中央不救助，省級負總責

　　預案明確指出，要分級負責。省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責，跨省(區、市)政府性債務風險應急處置由相關地區協商辦理，中央實行不救助原則。

　　按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級(特大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)、Ⅳ級(一般)四個等級。

　　如I級風險事件，包括省級政府發行的地方政府債券到期本息兌付出現違約；全省15%以上市縣政府無法償還地方政府債務本息；或者地方政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金10%以上等。

　　財政部相關負責人表示，對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。

　　不同風險事件，對應不同響應和應急處置方法。如I級風險事件發生后，省級債務應急領導小組應當及時將債務風險情況和應急處置方案向財政部報告，必要時由財政部向國務院報告；省級政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國務院可以對其提前調度部分國庫資金周轉，事后扣回等。

　　中央和地方政府關系，是否能做到不救助呢？趙全厚表示，中央政府不會對地方政府進行救助。但在現行預算體制規定范圍內，比如通過國庫現金管理和資金調度等，在政府層級間進行資金調度，用于應付短期性支出，是財政系統日常操作手段。

　　閆衍表示，中央多個文件表明，對于地方政府債務，中央政府不會救助。我國層級政府(中央和地方)之間的財政收入和支出責任不對等，這是當前我國地方政府大規模舉債的重要原因。長遠來看，厘清中央和地方之間的財政關系，做到權責明確，才能真正解決地方政府防風險、促發展的難題。