樓繼偉與財政部——44個月重塑財政之路
原創(chuàng) 杜濤 財稅大觀
就這樣，樓繼偉卸任了任職不到4年的財政部部長職位，離開他工作了接近13年的財政部。
2016年11月10日上午，財政部機(jī)關(guān)禮堂，樓繼偉坐在前來宣布任命的中組部副部長的左邊，右邊是新任財政部部長肖捷。現(xiàn)場坐著的是財政部各個司的司長、各個事業(yè)單位的一把手，當(dāng)樓繼偉短暫的講話完的時候，下面響起了長久的掌聲。
三天前，11月7日下午，剛剛回國的樓繼偉在財政部的南樓六層主持召開了財政部內(nèi)空委員的會議，參加會議的是財政部副部長、部長助理，財政部各司的司長。
就在7日的上午，十二屆全國人大常委會表決免去樓繼偉的財政部部長職務(wù)，任命肖捷為財政部部長，樓繼偉是中國的第十一任財政部長。2014年10月30日，財政部內(nèi)部控制委員會成立，財政部部長樓繼偉兼任內(nèi)控委主任。
這只是樓繼偉任職財政部部長44個月中的改革之一。從2013年3月到2016年11月，一共44個月，樓繼偉主導(dǎo)了這一輪的財稅改革，建立了財稅改革的整體框架——從2014年出臺的十項改革措施到之后的稅制改革以及財政事權(quán)與支出責(zé)任的改革。
在這輪改革中，樓繼偉用“43號文”給無限膨脹的地方債務(wù)套上了韁繩，用“45號文”來使預(yù)算適應(yīng)現(xiàn)代財政制度的發(fā)展，用“62號文”來清理各類稅收優(yōu)惠政策，營造市場公平，樓繼偉的這一系列財稅改革，只是讓財政努力站在中國政治經(jīng)濟(jì)改革的前沿，讓財稅改革能夠帶動中國這一輪的制度改革。
在44個月內(nèi)，從上任部長的精細(xì)化管理到現(xiàn)在的大國財政，樓繼偉帶給財政部的是巨大變革。他帶給財政部的不僅僅是各種改革，更是將財政安放到了財政該有的地位和位置，重塑財政。
不到4年，不是一個完整的任期，但是樓繼偉已經(jīng)給繼任者留下了一個完整的財稅改革框架，無論是預(yù)算改革還是稅制改革，又或是政府間財政關(guān)系。他一直在做的是將財政擺脫技術(shù)官員的身份，回歸到宏觀經(jīng)濟(jì)管理者的角色。如同一位財政部官員表示，這四年，樓繼偉延續(xù)了當(dāng)初9年副部長的一貫理念，開拓、改革，當(dāng)年分稅制改革、收支兩條線、部門預(yù)算、國庫改革樓繼偉全程參與，雖然離開了六年，但是樓繼偉的風(fēng)格沒有變。
也許，在樓繼偉的內(nèi)心，他有治國安邦的夢想，他有家國情懷，他并沒有簡單思考一個財長應(yīng)該怎樣理財，而是在思考財政能夠為中國的改革帶來什么變化。
合適的人
張小嫻有一句名言：愛情，就是在合適的時間合適的地點遇到合適的人。
財稅改革在該做的時候遇到了合適的改革者，如同1993年分稅制改革的朱镕基。樓繼偉或許就是這個階段適合去操刀財稅改革的那個人。
樓繼偉出生于1950年12月，浙江義烏人。擔(dān)任財政部部長之前歷任上海市經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室副主任、國家體改委宏觀調(diào)控體制司司長、貴州省副省長、財政部副部長、國務(wù)院副秘書長、中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司黨委書記、董事長等職。
樓繼偉1992年至1995年在國家體改委工作，全程參與了稅制和分稅制改革。其后樓繼偉出任貴州省副省長三年，切身感受到1994年改革的成效，以及繼續(xù)改革的艱巨。1998年至2007年轉(zhuǎn)到財政部工作9年，繼續(xù)推進(jìn)改革。
在此之前召開的十八大中提出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。將財政改革的位置提高到了從來未有的高度。
而在樓繼偉接任財政部部長之前出版的《中國政府間財政關(guān)系再思考》中，樓繼偉提出的財政處于結(jié)構(gòu)調(diào)整和福利最大化承接點的位置，財政體制改革處于經(jīng)濟(jì)改革、政治改革、向文明社會過渡承接點的位置。
2013年3月，樓繼偉擔(dān)任中國第十一任財政部長。剛剛擔(dān)任財政部部長的樓繼偉，在過了幾個月后召開了他進(jìn)入財政部的第一次大會。
在會上，樓繼偉認(rèn)為財政改革和發(fā)展面臨很多難題。首先，財政干部職工日常工作大量陷入事務(wù)性工作，無暇主動抓大事，謀長遠(yuǎn)，一些重大問題遲遲不能破解，導(dǎo)致財政職能弱化，地位下降。其次，財政管理體制機(jī)制不盡完善，一些政策只注重當(dāng)前問題而忽略了長遠(yuǎn)發(fā)展，給經(jīng)濟(jì)財政可持續(xù)發(fā)展帶來隱患，單項政策間缺乏有效銜接，部分政策甚至出現(xiàn)效應(yīng)互抵的現(xiàn)象，造成資金使用率低下。還有就是財政部內(nèi)部政策研究力量分散，對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和在重大政策的研究不夠、水平不高，難以在國家宏觀調(diào)控政策制定過程中掌握話語權(quán)，與財政部作為宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的身份地位不符。
對于當(dāng)時中國的財政現(xiàn)狀，樓繼偉已經(jīng)有了深刻認(rèn)識，他認(rèn)為財政收入形勢嚴(yán)峻，赤字率不斷攀升，財政可持續(xù)性堪憂。另外區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策過多，專項轉(zhuǎn)移支付繁瑣且規(guī)模過大，不利于形成公平統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)還款和推動政府職能轉(zhuǎn)變。還有就是財政支出剛性強(qiáng)，而且結(jié)構(gòu)僵化，支出政策設(shè)計不盡合理，資金使用效益有待提高。
2013年全國財政預(yù)算赤字1.2萬億元，赤字率為2.1%。但是在當(dāng)年前五個月的中央財政收入同期增長僅為0.1%。當(dāng)時，樓繼偉就判斷， 2014年—2017年的財政收支面臨的困難就是：收入降速而支出增長，赤字率可能會達(dá)到3%。
中共中央政治局2014年6月30日召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》等方案，方案中提到，新一輪財稅體制改革2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。
“深化財稅體制改革不是政策上的修修補(bǔ)補(bǔ)，更不是揚(yáng)湯止沸，而是一場關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)。”樓繼偉2014年接受新華社記者采訪時說。
橫在樓繼偉面前的是1994年分稅制改革后面臨的諸多問題，分稅制雖然解決了中央和地方關(guān)系中的部分問題，但對政府事權(quán)的劃分沒作多少考慮，主要是財權(quán)方面。
中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，這一輪財稅改革，是國家治理改革，目的是處理好政府與市場、社會的關(guān)系，以及中央與地方的關(guān)系。政府與市場的關(guān)系一直在改，需要進(jìn)一步推進(jìn)，政府與社會的關(guān)系也要處理好，主要是教育、醫(yī)療、社保所面臨的風(fēng)險在政府、企業(yè)、個人家庭之間如何均衡分擔(dān)的問題。財政支出中社會支出占比越來越高，一方面顯示出政府在民生方面擔(dān)當(dāng)更多的責(zé)任，另一方面也帶來剛性支出的問題，反過來影響財政。
更大的問題是將要操刀財稅改革的部門——財政部的一系列問題，樓繼偉認(rèn)為當(dāng)時的財政部一些司局的分工不盡合理，存在職責(zé)交叉、多頭管理或推諉扯皮的現(xiàn)象，工作合力不足。財政部內(nèi)部部門信息化水平落后于其他宏觀經(jīng)濟(jì)管路部門，還有一些干部上升交流的問題。
改革
從2014年6月至2016年11月，兩年半時間，樓繼偉設(shè)計、操刀了這一輪的中國財稅改革。
在2014年開始，國務(wù)院與財稅部門連續(xù)發(fā)出了十份關(guān)于財稅改革的文件，加強(qiáng)地方債務(wù)管理、深化預(yù)算制度改革、清理稅收優(yōu)惠、推廣PPP模式，劍指改革之前舊的發(fā)展方式。
通過加強(qiáng)債務(wù)管理、讓政府債務(wù)更加透明化，通過預(yù)算約束，通過推廣PPP，樓繼偉希望通過一整套的財稅改革體系，讓中國努力向建立市場起決定作用的經(jīng)濟(jì)靠攏，來改變地方政府的發(fā)展方式。
或許此時的樓繼偉感覺到了財政部的設(shè)置與財稅改革的不匹配。樓繼偉對財政部內(nèi)部操起了手術(shù)刀，這也是財政部自1998年政府機(jī)構(gòu)改革以來，最大規(guī)模的機(jī)構(gòu)職能和干部調(diào)整。
2014年9月，財政部一次性公布了大量司局長職位的調(diào)整，同時還對財政部的內(nèi)部業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)、職能進(jìn)行了調(diào)整，總計涉及14個司局。其中新成立政策研究室、資產(chǎn)管理司、國際關(guān)系合作司、國際財金合作司四個司局。此外，預(yù)算司、稅政司等核心司局的職能得到加強(qiáng)，分管權(quán)限也得到擴(kuò)充。
從2014年9月開始到樓繼偉離開財政部，人員的調(diào)整一直在繼續(xù)，財政部所有的司局位置已經(jīng)全部換過一次。
樓繼偉沒有將眼光局限于財政之中，如同在他的書中所言，財稅體制是中國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的交匯點。如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及“政”，，那么下一步，“政”是繞不過去的。
所以樓繼偉并沒有站在財政去看財稅改革，經(jīng)常看到樓繼偉在談?wù)撈渌母母铮热缏毠けＷo(hù)、社保改革、戶籍改革等。
2015年4月24日，身為財政部長的樓繼偉回母校作了一次演講，題目叫做“中高速增長的可能性及實現(xiàn)途徑”。然而全文很快被網(wǎng)絡(luò)改為“我國可能陷入中等收入陷阱”并四處傳播，各方更是爭相解讀，以窺探這位掌控中國政府“錢袋”的高官，內(nèi)心真實的想法。
在這次演講中，樓繼偉對中國未來五年到十年的前景有樂觀的估計，也有悲觀的判斷，他覺得兩者是“五五開”。支持者贊許他揭示了中國當(dāng)下最大的危機(jī)，反對者則認(rèn)為，他身為高官，不應(yīng)隨意發(fā)表悲觀言論。
其實這些內(nèi)容早在2015年的中國財政學(xué)會會議中講過，2015年4月，在被當(dāng)選為中國財政學(xué)會會長時，他曾說過這樣一番話：現(xiàn)代財政以解決公共問題、滿足社會公共需要為職責(zé)范圍。因此，凡不屬于或不能納入社會公共財政需要領(lǐng)域的事項，市場機(jī)制可以有效發(fā)揮作用的范圍和領(lǐng)域，財政就不應(yīng)介入，以免造成資源配置扭曲和低效；凡屬于社會公共領(lǐng)域的事項，而市場又無法解決或解決不好的，財政就必須介入。而這種介入必須具有可持續(xù)性。
在這場會議中，樓繼偉還表達(dá)過財政收入增速應(yīng)該略超過GDP的增速，有利于政府調(diào)控市場和平衡各方面的利益，2014年中國財政收入的增速雖然略超過GDP的增速，“但是在采取一些特殊措施情況下實現(xiàn)的”；而且，導(dǎo)致收入增速下滑的影響因素，在2015年還將持續(xù)。
就在樓繼偉離開財政部的前一天，2016年的11月9日，財政部新成立了文化司，將教科文司改名科教司，并且稅征司內(nèi)的流轉(zhuǎn)稅處改名增值稅處，所得稅處改為企業(yè)所得稅處和個人所得稅處。
這些改革的背后，是樓繼偉這四年改革思路的繼續(xù)，營改增的完成，個人所得稅改革重要性的凸顯，樓繼偉為繼任者的改革創(chuàng)造了一個更好的開始。
遺憾
樓繼偉在這不到四年的時間里，稅制改革只有個人所得稅和房地產(chǎn)稅還沒有出臺。事權(quán)與支出責(zé)任的改革變成了財政事權(quán)與支出責(zé)任的改革，2016年將會選取幾個試點進(jìn)行。
但是他做的不僅僅是這些。一位財政官員認(rèn)為，樓繼偉于公推進(jìn)了很多打基礎(chǔ)利長遠(yuǎn)的改革，提升財政的地位和話語權(quán)，財政開始深度參與到各個領(lǐng)域的改革，樓繼偉關(guān)注財政系統(tǒng)年輕干部成長。樓繼偉還說了許多財政以前不方便、甚至不敢說的話，這些話雖然不好聽，但是關(guān)乎國家長遠(yuǎn)。
樓繼偉對于自己或許有一份總結(jié)，在2016年11月4日的“財政與國家治理暨財政智庫60年”研討會上的書面講話中表述，以改進(jìn)預(yù)算管理、完善稅收制度，以及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度為核心內(nèi)容的財稅體制改革，相繼推動出臺了一批有力度、有分量的改革成果，現(xiàn)代財政制度建設(shè)邁出實質(zhì)性步伐。 預(yù)算管理制度改革取得決定性進(jìn)展，稅收制度改革進(jìn)展明顯，財政體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。
這也許是樓繼偉給自己44個月的財政部任職的一份肯定的答復(fù)。但是樓繼偉會有遺憾嗎？
或許他會遺憾時間太短，改革還沒有完成，或許他會遺憾改革的反復(fù)，從62號文清理稅收優(yōu)惠到25號文的變化，從43號文到60號文的風(fēng)云變幻。
清理稅收優(yōu)惠政策，曾是樓繼偉在擔(dān)任財政部部長期間制定的三項財稅體制改革中的稅制改革重要內(nèi)容，也是中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，對稅收制度改革的具體要求之一。其他兩項改革則分別是預(yù)算改革和央地財政關(guān)系改革。
在這個大背景下，時間相當(dāng)緊迫。于是，“62號文”早在2014年年底緊鑼密鼓地出臺了，這份文件全稱是《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，核心內(nèi)容是清理各地沒有法規(guī)依據(jù)的稅收優(yōu)惠，制定各種稅收優(yōu)惠的退出期限。
然而，究竟哪些是不合法、不合理的優(yōu)惠政策，以及由誰來認(rèn)定這些政策的性質(zhì)，成了一個問題。地方政府和財政部當(dāng)然都希望由自己來認(rèn)定，結(jié)果可想而知。在很多財稅人士看來，當(dāng)時對于62號文，地方政府采取了雖不抵抗、但卻觀望的態(tài)度。
2015年4月， “62號文”被口頭通知暫停執(zhí)行了。 接下來，便是“25號文”的出臺，其全稱是《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》，發(fā)布于2015年5月11日。從名稱就可以看出差別，新文件已經(jīng)悄然抹去了“清理”二字。在敏感的政商兩界看來，這意味著清理稅收優(yōu)惠政策，放緩了。
樓繼偉曾在財政部一次內(nèi)部會議上解釋，“25號文”出臺是出于穩(wěn)增長的需要，也是對宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力的妥協(xié)，另外，清理稅收優(yōu)惠還關(guān)系到地方政府的信用問題。言語之中，他感覺樓繼偉有一些無奈和失落。
或許他更遺憾的是他成立的某個司局，應(yīng)該在改革中可以擔(dān)當(dāng)更大的責(zé)任，并沒有獲得預(yù)期的效果，財稅改革的權(quán)利依然散落于財政部內(nèi)部的各個司局。
一位財政官員對于樓繼偉更多的是惋惜、可惜，在GDP的大棒下，樓繼偉的很多想法都沒有得到落實，樓繼偉有著對中國現(xiàn)實的認(rèn)識，有著對中國改革的一整套思考。供給側(cè)改革要有效果，財政要擔(dān)當(dāng)大量才能物有所值。但是樓繼偉在具體落實抓的不夠，部門協(xié)調(diào)、內(nèi)部政策協(xié)同需要完善。
如同2014年4月在清華的演講中，樓繼偉提出的眾多解決方案和路徑，諸如釋放農(nóng)業(yè)人口、戶籍改革、城鎮(zhèn)化以及社保改革等，很少直接關(guān)乎財政。他認(rèn)為財政應(yīng)該更多的去參與各項改革，而不是閉門造車，要與宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門的地位相匹配，而不是去簡單的分配資金。
他離開了這個工作了13年的地方，或許還有許多遺憾。無論是他關(guān)注的取消住房公積金的改革，還是最低工資制度，還是公務(wù)員醫(yī)療保險，社保的可持續(xù)性等。
或許正是因為這種遺憾，他才會繼續(xù)關(guān)注曾親自操刀的財稅改革，如同他在自己書中所言，即使有些想法一時難以實現(xiàn)，但至少也要讓后代人感到前人的思考與夢想。
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