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　　構(gòu)建有利于創(chuàng)新的 功能性產(chǎn)業(yè)政策體系

　　記者 伏玉林

　　林毅夫教授和張維迎教授的產(chǎn)業(yè)政策面對面之辯精彩進行。

　　今夏以來，圍繞產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，學術(shù)界展開了激烈的辯論。以林毅夫教授為代表的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學學者認為“經(jīng)濟發(fā)展有產(chǎn)業(yè)政策才能成功”、“尚未見不用產(chǎn)業(yè)政策而成功追趕發(fā)達國家的發(fā)展中國家”，并給出了產(chǎn)業(yè)政策支持的具體領(lǐng)域。這引起了辯論另一方張維迎教授的強烈反對，并針鋒相對地提出“產(chǎn)業(yè)政策不過是穿著馬甲的計劃經(jīng)濟”。

　　如何從理論上評價既有的產(chǎn)業(yè)政策的利弊，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時有效發(fā)揮政策的積極作用，確實是當下中國一個亟待回答的問題。

　　中國經(jīng)濟正在從要素投入型向創(chuàng)新驅(qū)動型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，面向未來的產(chǎn)業(yè)政策也需要向完善市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用和促進創(chuàng)新的方向轉(zhuǎn)變。但是，作為一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家，產(chǎn)業(yè)政策長期以來以各種形式廣泛存在于中國經(jīng)濟的各個領(lǐng)域中。2000年以來，產(chǎn)業(yè)政策幾乎涵蓋所有產(chǎn)業(yè)，更多地表現(xiàn)為對產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定企業(yè)、特定技術(shù)、特定產(chǎn)品的選擇性扶持，以及對產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)的直接干預。

　　從政策的實施手段上來看，目錄指導、市場準入、項目審批與核準、供地審批、貸款的行政核準、強制性清理等行政性直接干預措施顯著被強化，對微觀經(jīng)濟的干預更為廣泛、細致和直接，體現(xiàn)出強烈的直接干預市場、限制市場競爭和以政府選擇代替市場機制的管制性特征和濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。2009年，中國陸續(xù)頒布實施十大重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃，與之配套的實施細則多達160余項，涉及產(chǎn)業(yè)活動的各個領(lǐng)域。

　　從市場與政府關(guān)系角度看，產(chǎn)業(yè)政策可以分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策兩大類。選擇性產(chǎn)業(yè)政策以“政府對微觀經(jīng)濟運行的廣泛干預，以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導資源配置”為特征，政府居主導地位，在資源配置中，發(fā)揮“駕馭”市場、干預市場與替代市場的作用。而功能性產(chǎn)業(yè)政策則是“市場友好型”的產(chǎn)業(yè)政策，以“完善市場制度、補充市場不足”為特征，市場居于主導地位，政府作用僅在于增進市場機能、擴展市場作用范圍，并在公共領(lǐng)域補充市場的不足，讓市場機制發(fā)揮其資源配置的決定性作用。

　　選擇性產(chǎn)業(yè)政策的倡導者認為，后發(fā)國家應該借鑒先行國家的經(jīng)驗，發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”，通過實施產(chǎn)業(yè)政策積極干預經(jīng)濟運行，主動推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級。但是實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策，要求政府必須有效解決面臨的信息嚴重不足的問題，而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變規(guī)律因發(fā)展環(huán)境和條件存在巨大差異，因此后發(fā)國家很難照搬發(fā)達國家的經(jīng)驗。此外，政府在制定選擇性產(chǎn)業(yè)政策時，還會受到自身利益與偏好的影響，或被利益集團所俘獲，選擇錯誤的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品或技術(shù)來扶持，相應成為設租與尋租、為特定利益進團提供利益與庇護的工具。因而，政府實際上無法正確選擇“應該”發(fā)展和“不應發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)、“應該”開發(fā)或者不應開發(fā)的技術(shù)，這些只能通過市場主體的試錯與市場競爭過程去發(fā)現(xiàn)。

　　功能性產(chǎn)業(yè)政策旨在保護有利于提高產(chǎn)業(yè)競爭力的市場制度與市場環(huán)境等框架性條件。功能性產(chǎn)業(yè)政策倡導者認為，市場機制是配置資源、激勵創(chuàng)新、推動效率提升與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級最為有效的機制，但市場機制能否發(fā)揮作用取決于市場制度的完善程度，市場機制在教育、基礎(chǔ)科學與技術(shù)研究、環(huán)境保護等公共領(lǐng)域存在著不足。

　　因此，產(chǎn)業(yè)政策應著重為市場機制發(fā)揮其決定性作用提供完善的制度基礎(chǔ)，建立開放、公平競爭的市場體系，培養(yǎng)人力資本以適應產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進與經(jīng)濟發(fā)展對高技能勞動力的需求，支持科學研究與技術(shù)創(chuàng)新等方面。

　　功能性產(chǎn)業(yè)政策還注重促進企業(yè)創(chuàng)新與能力建設，強調(diào)通過完善有利于創(chuàng)新的制度與市場建設，構(gòu)建科技信息交流平臺與技術(shù)轉(zhuǎn)移、成果評估和交易、產(chǎn)學研合作等共享平臺，通過對創(chuàng)新活動的普適性支持，促進企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟的創(chuàng)新能力和競爭能力提升。此外，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展往往會帶來商業(yè)模式、組織模式、創(chuàng)新模式的巨大變革，需要政府根據(jù)市場基本準則調(diào)整相應制度安排，擴展市場的作用范圍，順應新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。

　　因此，現(xiàn)階段我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的方向應是逐步摒棄選擇性產(chǎn)業(yè)政策的直接干預，構(gòu)建促進競爭和有利于創(chuàng)新的功能性產(chǎn)業(yè)政策體系。

　　首先，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，面臨新工業(yè)革命帶來的機遇、挑戰(zhàn)及不確定性，不具備實施選擇性產(chǎn)業(yè)政策的條件要求，迫切需要調(diào)整當前產(chǎn)業(yè)政策模式，通過完善市場制度、構(gòu)筑良好的市場環(huán)境與創(chuàng)新環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級。

　　其次，當前我國市場體系仍不健全，計劃思維影響仍然存在，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級中面臨的諸多障礙，看似是“市場失靈”，卻是市場制度不健全和政府廣泛干預微觀經(jīng)濟的結(jié)果。

　　因此，產(chǎn)業(yè)政策改革取向不是管制和替代市場，而應著力于矯正與完善市場制度，促進市場主體間自發(fā)協(xié)調(diào)機制，通過市場主體試錯、試驗與創(chuàng)新實踐，尋求有效的結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級路徑。從而使產(chǎn)業(yè)政策演變?yōu)檎鲞M市場功能與擴展市場作用范圍的有效手段。

　　（作者系華東理工大學商學院教授）

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