2015年之后，融資平臺各種融資渠道仍在繼續舉債，包括名單外公司的銀行信貸、城投債、信托、融資租賃等。以其中公開可統計的城投債為例，截至2016年10月底，融資平臺中城投債發行超過3700只，債券額度超過3.7萬億。
曾經底數不清的地方債，經過2015年清理甄別實現“扎口”管理。
但新預算法勾畫出的地方債管理新藍圖，并未全部兌現。2015年以來經濟下行壓力加大，地方政府“變相”、“違規”舉債行為增多，融資成本低、資金需求缺口大，融資平臺公司重新擔負起替政府舉債融資的職能。
外界對中國債務的關心，引發政府層面再度重視地方債潛在隱憂。
雖地方債總體風險可控，但出現個別地區債務風險超過警戒線、違法違規融資擔保現象時有發生、一些PPP項目存在不規范現象等新問題。
11月4日，財政部相關負責人以答記者問的形式，再次重申新預算法等相關規定，表示新法生效后，地方政府債務僅限政府債券形式，且實行限額管理，2016年全部地方債額度為17.18萬億，融資平臺債務并不屬于政府債務。
財政部再次明確切割政府債務和平臺債務，融資平臺借債將由誰償還？引發市場一片嘩然。有市場人士指出，43號文之后，融資平臺替政府舉債雖游離在灰色地帶，卻有現實意義。市場各方雖有預期，平臺公司舉債未必是政府債務，但財政仍會兜底。
兩者在現實中亦難以分清——融資平臺公司在決策上往往聽命于政府部門，擔任基礎設施、公共服務項目等投融資職能，平臺債務還款來源多為財政性資金；金融機構主要看重平臺背后政府信用，開閘放水，大量“違規”擔保函、承諾函等出具，也將平臺公司和政府綁在一起。
多部門管理的多種融資渠道，以及層出不窮的各類平臺公司和創新融資模式，剛好契合地方政府“天然”投融資沖動，新預算法設想的規范體制面臨挑戰。
地方債務規模只有17.18萬億？
幾經波折、多番博弈后的預算法終于在2014年8月底修訂通過，地方政府債務管理進入新紀元，地方政府舉債有了合法的“前門”——由省級政府在限額內，通過發行政府債券的方式舉債。
財政部相關負責人在答記者問中再度重申，2015年地方政府新增債券規模為6000億元，2016年增加到1.18萬億。按此測算，分攤到每個省約為200-400億元規模，相較穩增長背景下地方政府動輒幾千億甚至上萬億的投融資需求，實屬杯水車薪。
新預算法之后，國務院2014年9月份印發的43號文，以及財政部出臺的地方政府債務限額管理等系列文件，均反復強調明確政府和企業責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。
但實際情況復雜得多。西部某省會城市城投公司融資負責人對21世紀經濟報道記者表示，新預算法等規定城投公司不得替政府舉債，但地方為了穩增長需要，加上西部省份本身基建投融資缺口較大，城投公司被限制，就通過城投公司的子公司、孫公司來替政府舉債，方式跟之前類似，就是換了其他主體。
中部某地級市財政局相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，經濟下行壓力加大，銀行貸款資金不愿意投向民營企業，融資平臺從2015年下半年陸續復活，借由當前融資成本低、資金充裕的環境，地方政府剛好可以加大基礎設施等投入。
按照財政部界定的地方政府債務范圍，包括地方政府債券，以及清理甄別認定的2014年末非政府債券形式存量政府債務。
按照這個口徑，2016年地方政府債務規模為17.18萬億，包括到2014年末15.4萬億存量債務，以及近兩年新增債券規模1.78萬億。
這么一來，2014年之前，地方政府通過融資平臺舉借的債務，無論是來自銀行信貸、企業債、信托、融資租賃等，經相關部門清理甄別，報經全國人大常委會審批通過，15.4萬億存量被一次性認定為政府債務；但新預算法實施之后，即從2015年開始，這個“窗口”被徹底關上，再無可能。
2015年之后，融資平臺各種融資渠道仍在繼續舉債，包括名單外公司的銀行信貸、城投債、信托、融資租賃等。以其中公開可統計的城投債為例，截止2016年10月底，融資平臺中城投債發行超過3700只，債券額度超過3.7萬億。
按照財政部的說法，后續地方政府債務最終全部變成政府債券形式，15.4萬億存量債務將通過三年時間置換成債券，即當前過渡期內允許部分其他形式的政府債務。
融資平臺債變企業債？
政府和融資平臺公司的關系，被明確為股東和法人的關系，即地方國有企業(包括融資平臺公司)舉借的債務依法不屬于政府債務，其舉借的債務由國有企業負責償還，地方政府不承擔償還責任；地方政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。
融資平臺為通俗意義上的說法，并不具備清晰的法律內涵，多指替政府舉債融資，該類公司基本為地方國有企業。
發改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對21世紀經濟報道記者表示，現實中債務分割比較困難，融資平臺公司替政府舉債的同時，自身有一些經營項目也會融資舉債。
融資平臺債和政府債一直都有很深的“糾纏”，雖經2014年存量債務清理甄別，部分融資平臺公司現在仍然背負著存量政府債務。上述西部省會城市城投公司負責人表示，2015年清理甄別地方政府債務時，考慮到地方政府債務率100%的紅線，有的政府債務、政府或有債務、非政府債務基本三三開，但實際上都是政府的債務。無論是借新還舊，還是新上項目，城投公司都需要再融資。
新預算法實施之后，平臺公司的存在仍有現實意義。君合律師事務所合伙人劉世堅對21世紀經濟報道記者表示，推行PPP過程中，業內討論比較多的就是PPP和傳統融資平臺投融資模式，究竟孰優孰劣。尤其對于中西部欠發達省份，經濟缺乏亮點，但政府投融資需求較大，通過平臺公司、以政府購買形式進行基礎設施投入，節省了PPP模式的很多中間流程，會更有效率。
金融機構提供資金給平臺公司時，多半會捆綁政府一起參與。有融資租賃公司負責人對21世紀經濟報道記者表示，機構之所以借錢給平臺公司，看重的就是平臺背后的政府信用。政策雖然規定平臺不能替政府舉債，但可以通過將政府需支付給平臺公司的應收賬款作為質押，將政府財政資金拉進來，形成三方合同，再借錢給平臺公司。
針對兩者債務進行切割，有投資機構負責人對21世紀經濟報道記者表示，我國法律存在的通病就是規定模糊，不容易落地。比如新預算規定地方政府舉債只能通過發行政府債券，但隨后力推的PPP模式，政府通過PPP購買服務等可以納入跨年度預算，由人大出決議，在某種程度上就是對預算法的突破。
該負責人進一步表示，如果明確政府債務僅限于存量債務和新發行債券，那這兩年里政府合規的PPP項目、政府購買服務、產業基金等，是否算作債務有待商榷。
多部門監管難題
2014年43號文出臺后，融資平臺公司曾經陷入惶恐，業務一度處于停滯狀態，平臺公司多在思索轉型出路。但到2015年下半年，融資平臺陸續恢復投融資功能，地方政府、融資平臺公司、金融機構等各方默認43號文約束力減弱。
10月6日，財政部部長樓繼偉在G20財長行長會議上表示，中國地方政府債務仍在隱性擴張，中國對此高度關注，且正在采取措施堵住非正規發債渠道，規范發債行為。
很快，貴州部分市縣爆出地方財政局撤回承諾函、擔保函等事件。有信托機構負責人對21世紀經濟報道記者表示，今年上半年很多信托機構在貴州拓展業務，由財政部門出具擔保函，人大出具決議，是較為普遍的做法。因為東部沿海發達省份經濟、財政實力較強，融資渠道較多，資金成本低，基本不需要信托融資；而貴州雖然債務率較高，但經濟增速較快，相對缺乏融資渠道，資金回報相對較高，符合信托融資效率高、成本較高的特點。
部分承諾函的撤回，無疑會影響相關產品的風控。但當時市場普遍預計，撤回承諾函的事件屬于個案，地方財政原先承諾相關兜底的條款仍將有效。
21世紀經濟報道獲悉，財政部組織駐各地專員辦核查部分金融機構要求地方擔保承諾情況，致函督促其整改，要求不得強迫或接受地方政府擔保承諾；重申法律規定，督促金融機構依法合規經營，加強風險識別和防范等。
而為了防范后續風險，財政部相關負責人表示，將建立財政部駐各地專員辦對地方政府債務的日常監督機制，依法加大查處和曝光力度，對違法違規的地方政府、金融機構，會同有關監管部門依法追究有關責任人的責任。
不過，有地方財政系統人士對21世紀經濟報道記者直言，地方融資沖動很強，要想徹底管住融資平臺、管住地方債很難。
類似43號文在實踐中被“折衷”，不少市場人士預計，財政部重申2015年后融資平臺舉借債務不屬于政府債務范疇，在實踐中可能也難以落地。
多部門管理不同融資渠道，也造成監管上的困難。雖然由財政部牽頭負責政府債務管理，但除了財政部管理的地方政府債券發行之外，地方融資平臺等企業還可以發行企業債、中票、短融、公司債、定向私募債等，分別由發改委、銀行間交易商協會、交易所等不同部門審批。
不過，按照財政部的統計，2016年我國政府債務負債率(債務余額/GDP)可能跟2015年相差不多，仍然為40%左右，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。地方政府舉債多用于公益性資本支出，形成較多資產，其中有不少屬于可變現資產，為今后地方政府償還到期債務提供了物質保障。
(原標題：財政部切割地方債：融資平臺2015年后舉債不屬政府債務)
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