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某PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖

原標(biāo)題：財(cái)政部嚴(yán)禁以PPP名義舉債 “明股實(shí)債”PPP項(xiàng)目何去何從？

外界對(duì)中國政府債務(wù)問題始終保持很高的關(guān)注度。

10月6日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在G20財(cái)長(zhǎng)行長(zhǎng)會(huì)議上回應(yīng)外媒提問時(shí)表示，中國地方政府債務(wù)仍在隱性擴(kuò)張，中國對(duì)此高度關(guān)注，且正在采取措施堵住非正規(guī)發(fā)債渠道，規(guī)范發(fā)債行為。

很快，“調(diào)查統(tǒng)計(jì)融資平臺(tái)公司債務(wù)數(shù)據(jù)”的行動(dòng)在全國鋪開，財(cái)政部試圖了解地方政府以融資平臺(tái)名義舉借了多少由財(cái)政性資金償還的債務(wù)。

其中，“明股實(shí)債”模式是審查的重點(diǎn)之一。

政府專項(xiàng)建設(shè)基金、政府投資基金、PPP、股權(quán)融資等投融資創(chuàng)新模式中，不少地方政府向社會(huì)資本方承諾本金回購、給予最低收益等安排，即名為股權(quán)投入、實(shí)為債權(quán)融資，最終仍由財(cái)政兜底風(fēng)險(xiǎn)——此類隱性債務(wù)首次被納入統(tǒng)計(jì)，要求各地上報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)。

10月20日，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的財(cái)政管理，重申要加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管，嚴(yán)禁以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)。

繼續(xù)膨脹的地方債務(wù)

地方債“規(guī)范化”管理兩年時(shí)間不到，一場(chǎng)全國性的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)工作又開始，統(tǒng)計(jì)焦點(diǎn)仍然是“地方融資平臺(tái)公司”，曾經(jīng)地方政府舉債的主體。

中部某市財(cái)政局負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者直言，43號(hào)文之后，城投公司改頭換面，經(jīng)過“轉(zhuǎn)型”重新推向市場(chǎng)，在PPP熱潮中以項(xiàng)目公司的名義出現(xiàn)，但項(xiàng)目公司背后依舊是政府的影子。近兩年融資環(huán)境比較寬松，有大量流動(dòng)性注入，地方為了穩(wěn)增長(zhǎng)，平臺(tái)公司融資容易、成本也不高，一些基建項(xiàng)目隨之啟動(dòng)。

從各地財(cái)政廳下發(fā)文件來看，這次債務(wù)統(tǒng)計(jì)主要為中央決策提供依據(jù)，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

按新預(yù)算法的規(guī)定，地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。如2015年經(jīng)全國人大常委會(huì)審議通過2014年地方政府債務(wù)余額為15.4萬億，加上2015年地方新增債券規(guī)模6000億元，地方政府債務(wù)限額確定為16萬億。2016年，經(jīng)全國人大審批通過地方新增債券規(guī)模為1.2萬億左右，因而2016年地方債限額為17.2萬億。

不過，地方政府繞開“限額”變相舉債的渠道仍不少。2013年全面?zhèn)鶆?wù)審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些地方通過融資平臺(tái)公司之外的國有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位進(jìn)行融資;有的地方通過銀行貸款之外的BT(建設(shè)-移交)、墊資施工、融資租賃和集資等方式變相舉債融資。

這些變相舉債的渠道，在今年10月份的統(tǒng)計(jì)中悉數(shù)納入，各地財(cái)政部門要填報(bào)融資平臺(tái)的債務(wù)余額，包括銀行貸款、發(fā)行債券、信托、融資租賃等各種渠道。

東部某省省會(huì)城市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，43號(hào)文出臺(tái)之后，國務(wù)院為防止“一刀切”，明確重點(diǎn)在建項(xiàng)目談妥的銀行貸款要繼續(xù)發(fā)放，但在確認(rèn)“在建項(xiàng)目”貸款時(shí)，地方其實(shí)有一定操作空間，銀行貸款額度有所放大。

目前熱推的PPP，同樣不納入債務(wù)限額管理。但有地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道直言，基層財(cái)政認(rèn)定PPP是準(zhǔn)債務(wù)，但實(shí)際上PPP項(xiàng)目比一般債務(wù)的約束力還要大。因?yàn)樨?cái)政部門一般會(huì)出承諾函，地方人大可能會(huì)出決議，這理應(yīng)納入地方政府債務(wù)。

該負(fù)責(zé)人還表示，地方隱性債務(wù)擴(kuò)張渠道不少，包括政府購買服務(wù)、招商引資過程等，都暗含著未來償債責(zé)任。比如，地方為了招商引資，承諾社會(huì)資本投資方，如果社會(huì)資本投資10個(gè)億，地方政府投資1個(gè)億，按照投資進(jìn)度給予補(bǔ)助，后續(xù)財(cái)政是要有投入的。

PPP可能帶來多大債務(wù)負(fù)擔(dān)？

變相舉債中，有些是明文禁止的，比如“明股實(shí)債”。

近兩年熱推的PPP模式，現(xiàn)累計(jì)已推出超過12萬億。PPP模式的引入，本是為了引入社會(huì)資本更優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營管理能力，引入股權(quán)投資，減輕地方政府債務(wù)。但實(shí)際過程中，名為股權(quán)投入，實(shí)際上仍是簡(jiǎn)單債權(quán)融資，風(fēng)險(xiǎn)仍由財(cái)政兜底的現(xiàn)象并不少見。

這次上報(bào)的數(shù)據(jù)中，要求填寫政府部門承諾其他出資人本金回購、最低收益等項(xiàng)目，就會(huì)牽涉到“明股實(shí)債”項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)。

某信托機(jī)構(gòu)經(jīng)理對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，期限不匹配很普遍，信托資金期限最多5年，但PPP項(xiàng)目基本在10年以上，信托類資金幾年時(shí)間要退出，難以做到長(zhǎng)期股權(quán)投資以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，“明股實(shí)債”項(xiàng)目比較多。不過，信托資金約定的收益回報(bào)，有時(shí)候不是從政府方來，而是從利潤回報(bào)較高的項(xiàng)目建設(shè)方來。

發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“明股實(shí)債”就是一種變相融資，違背了政府產(chǎn)業(yè)基金、PPP、專項(xiàng)建設(shè)基金等投融資創(chuàng)新的本意，地方未必會(huì)如實(shí)上報(bào)。另外，債務(wù)認(rèn)定上存在困難，地方政府、平臺(tái)公司、事業(yè)單位等都可能參與其中，有些不好區(qū)分。

無論從財(cái)政部PPP信息平臺(tái)，還是第三批PPP示范項(xiàng)目來看，沒有經(jīng)營收入的市政類項(xiàng)目數(shù)量上絕對(duì)領(lǐng)先。

有PPP咨詢行業(yè)專業(yè)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，現(xiàn)在推出的項(xiàng)目政府付費(fèi)的增多，而且使用者付費(fèi)項(xiàng)目不如政府付費(fèi)類受社會(huì)資本歡迎，因?yàn)檎顿M(fèi)能有相對(duì)明確的收入，而使用者付費(fèi)項(xiàng)目則存在一定市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

有經(jīng)營性收入的項(xiàng)目，如高速公路、污水處理廠等，可以通過收取過路費(fèi)、污水處理費(fèi)等使用者付費(fèi)收入;而市政道路、園區(qū)開發(fā)等，屬于純公益性項(xiàng)目投入，投資者回報(bào)基本由財(cái)政掏錢。

為了防范地方政府過度使用PPP模式，造成債務(wù)膨脹，財(cái)政部要求進(jìn)行財(cái)政可承受能力論證，即年度PPP項(xiàng)目支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不得超過10%。

但這一紅線在現(xiàn)實(shí)中也容易繞過。有業(yè)內(nèi)人士表示，地方在進(jìn)行項(xiàng)目論證時(shí)，一般公共預(yù)算支出是項(xiàng)目周期內(nèi)的支出規(guī)模，PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，需要預(yù)估較長(zhǎng)周期內(nèi)的財(cái)政支出規(guī)模，存在一定主觀性。

不過，在經(jīng)濟(jì)下行、實(shí)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)加大背景下，政府項(xiàng)目背靠政府信用，成為資金追逐的目標(biāo)。上述中部地級(jí)市財(cái)政局官員對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“明股實(shí)債”在PPP項(xiàng)目中之所以多，因?yàn)檫@個(gè)很簡(jiǎn)單，就是債務(wù)融資，給資金方以固定回報(bào)，一拍即合，容易談攏;一旦管理周期長(zhǎng)了，不確定性增加，大家都不放心。當(dāng)前資金成本較低，穩(wěn)增長(zhǎng)背景下，若是能形成有效資產(chǎn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不大;如果決策失誤，投到無效資產(chǎn)上，就容易出問題。