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財政部的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)征求意見日前結束。財政部對外公布了《PPP物有所值評價指引(試行)》和《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》。

據悉，《征求意見稿》中明確要求一個PPP項目的運營時間一般不少于25年，并且對PPP項目如何進行融資擔保等做出了規定。在《征求意見稿》中，財政部門提出負責指導協調、監督管理全國的PPP工作，PPP項目的產生必須通過物有所值評價和財政承受能力論證。

大岳咨詢總經理金永祥認為，經過很長一段時間的交流碰撞，財政部和發改委對PPP和特許經營的理解都在調整，財政部理解PPP的內涵與發改委理解特許經營的內涵有逐步靠攏的趨勢。國家發改委的特許經營立法和財政部的PPP立法解決的問題有很大一部分會重疊，如果能把兩個部門的立法工作進行協調，統一為一部立法，未來地方政府推進PPP和特許經營工作會順利一些。如果兩部立法不能統一，那么應該劃清兩者之間的界限，避免同一個問題在兩部法律里找到兩個不同法律依據的困境。

相關PPP專家認為，財政部的《征求意見稿》強調了政府和社會資本合作是平等主體之間的合作，并明確爭議解決路徑是可依法提起民事訴訟或仲裁；同時強調政府和社會資本之間是長期合作，強調履約的持續性和穩定性。

　　啟動立法

財政部為什么要這么快推動PPP？一位PPP研究人士表示，推動PPP，有利于轉變政府職能實現政企分開，還能打破行業準入限制，完善財政投入和管理方式，提高財政資金的使用效率和效益。

相關財稅專家認為，在當前財政收入增速下降，規范清理地方政府性債務的形勢下，政府在公共服務領域進一步投資的潛力和空間受到制約。并且在傳統政府投融資模式下，存在重投入、輕產出，重建設、輕運營維護，重準入、輕監管的問題。發展和推動PPP能夠更有效地提高公共服務的供給效率和實際效果。

在起草這次征求意見過程中，財政部研究了在上個世紀90年代，以電廠、水廠、高速公路為投資對象，以外商投資為主題的建設-運營-轉讓也就是BOT模式的實施情況、存在的主要問題。

在2014年財政部正式啟動政府和社會資本合作立法的起草工作，成立了立法小組。并且在2014年，財政部先后赴福建、四川等省開展PPP立法調研工作。之后又結合國外操作PPP的經驗。并且根據第一批PPP示范項目的調研督導后的意見和建議，形成了政府和社會資本合作法征求意見稿。

在2014年年底，財政部召開全國財政工作會議中，把政府與社會資本合作(PPP)的立法工作列入財政部近期立法工作計劃。目前，財政部已經開展調研和起草工作，力爭2016年前頒布實施。

一位PPP相關人士告訴記者，未來財政部門的PPP立法工作，主要是規定政府購買服務的適用范圍，選擇企業的相關條件和程序，各方的權利和義務，以及部門職責分工等?！斑€有一些未來PPP操作流程的管理、監督管理和其他相關法律的銜接問題?！痹撊耸扛嬖V記者。

內容面廣

《征求意見稿》共有7章59條。這七章分別是總則、政府和社會資本合作項目的產生、政府和社會資本合作協議、政府和社會資本合作項目的實施、監督管理和爭議解決、法律責任、附則。

在第一章總則中的管理體制中就強調了國務院財政部門負責指導協調、監督管理全國政府和社會資本合作工作，并會同有關部門制定政府和社會資本合作綜合性政策措施，而且規定縣級以上人民政府財政部門負責指導協調、監督管理本級行政區域內的政府和社會資本合作工作。

君合律師事務所合伙人劉世堅認為在42號文中，已經表達出財政部門是PPP的牽頭和總協調部門，這在這次PPP立法得到了確認。42號文是2015年5月國辦發 [2015]42號 國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知。

42號文提出圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。

征求意見稿還提出PPP合作項目包括基礎設施類項目和公共服務類項目?；A設施類項目包括公路、鐵路、港口、機場、城市軌道交通、供水、供暖、燃氣和污水垃圾處理等項目，公共服務類項目包括環境保護、大氣污染治理、教育培訓、公共醫療衛生、養老服務、住房保障、行政事業單位房產運行維護等項目。

在最重要的PPP項目融資擔保方面，征求意見稿做出了規定，社會資本或者項目公司可以對項目公司的財產，包括不動產和動產，項目公司的土地使用權，項目公司的股權，合作項目的收益權等進行抵押和質押。

劉世堅認為有些抵押是有法律基礎，有些是一直在呼吁的，現在將這一塊融資放開是比較開放的，比如權利質押是限制的，收費權、特許經營權質押是沒有說法的。國內商業銀行對這塊質押并不看好。因為銀行缺乏介入的能力，項目公司出現貸款違約在中國很可能是在政府違約之后出現的，銀行把這個拿在手里意義不大。

PPP的項目合作期限一般不少于25年，并且要求合作項目連續3年收益過高或者過低，幅度超過合作協議約定的，應當按照合作協議調整政府付費標準，或者公共產品和服務的價格。

為了推動社會資本更加積極地推動PPP，征求意見稿還提出，被采納的政府和社會資本合作實施方案建議的提出者，未被依法選擇為社會資本的，有權獲得制作實施方案建議的成本補償。

一位多年從事PPP業務的專家評價說，現在很多地方政府的運作能力有限，項目運作前期和潛在的投資人合作，讓前期投資人做一些工作，若是沒中標，對于社會資本是一種補償。

上述專家告訴記者，現在PPP一直沒有上位法，這部法的出臺將是非常必要的，但是出臺之后還要看部委之間的協調，比如怎么去兼容發改委PPP主導的項目是個很大的問題。