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哪些大城市是“無縣城市”？

在新一輪的城鎮(zhèn)化大潮下，將下屬的縣(市)改區(qū)，從而壯大中心城市的發(fā)展空間，這是目前很多大城市通常會采取的方式。

北京進(jìn)入無縣時代

北京市政府辦公廳日前發(fā)布消息稱，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，撤銷密云縣、延慶縣，設(shè)立密云區(qū)、延慶區(qū)。按照相關(guān)要求，撤縣設(shè)區(qū)后，其行政區(qū)域與之前相同。撤縣設(shè)區(qū)后，關(guān)于密云區(qū)委區(qū)政府和各委辦局何時正式更換新牌，目前具體時間尚未敲定。

據(jù)了解，從上世紀(jì)90年代以來，北京陸續(xù)開始撤縣設(shè)區(qū)，現(xiàn)在的通州、昌平、懷柔、順義、房山等城區(qū)都是從縣演變而來，密云和延慶成為北京最后兩個“撤縣設(shè)區(qū)”的行政單位，至此，以前常說的“北京16區(qū)縣”成為歷史。

北京并不是第一個實現(xiàn)“無縣”的大都市。中部唯一的副省級省會武漢早在上世紀(jì)90年代末就實現(xiàn)了“無縣化”，目前武漢共轄有13個區(qū)；2013年2月，南京行政區(qū)劃調(diào)整方案獲批，溧水縣、高淳縣撤縣設(shè)區(qū)，南京由原11區(qū)2縣，精簡為11區(qū)，南京從此結(jié)束“縣域時代”。

2014年2月，廣州行政區(qū)劃調(diào)整方案獲批，撤銷縣級從化市、增城市，設(shè)立廣州市從化區(qū)、增城區(qū)；撤銷廣州市黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)，設(shè)立新的廣州市黃埔區(qū)，改區(qū)之后，廣州下轄11個區(qū)，進(jìn)入到“無縣”時代。

深圳和廈門這兩個副省級城市設(shè)立特區(qū)時只帶有一個縣，所以也早就實現(xiàn)“無縣化”。

在珠三角，同為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的珠海管轄的唯一一個縣斗門縣在本世紀(jì)初撤縣設(shè)區(qū)；佛山在2002年時，轄內(nèi)的縣級南海市、順德市、三水市和高明市撤縣設(shè)區(qū)。再加上1988年由縣升格為地級市的東莞和中山實行市直管鎮(zhèn)的制度，因此珠三角最發(fā)達(dá)的六個地市已無“縣域”。這也是近年來在百強(qiáng)縣的排名中，廣東幾無入圍的原因所在。

此外，一些大城市盡管仍管轄有縣，但也已接近“無縣”狀態(tài)。例如，天津今年7月區(qū)劃調(diào)整后，撤銷天津市寧河縣、靜海縣，設(shè)立天津市寧河區(qū)、靜海區(qū)，調(diào)整后，天津市的行政區(qū)劃將由13區(qū)、3縣的格局，變?yōu)?5區(qū)、1縣的格局，僅剩薊縣尚未改區(qū)。上海目前管轄15區(qū)1縣(近日靜安區(qū)和閘北區(qū)合并為新靜安區(qū))，唯一的縣是崇明。

是否改區(qū)不應(yīng)一刀切

在1997年縣改市被基本“凍結(jié)”(少數(shù)幾個例子都是在西部沿邊省份)之后，縣改區(qū)卻方興未艾，目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區(qū)。一些普通地級市也將周圍的縣市撤縣改區(qū)，比如今年以來就有鹽城、秦皇島等地下轄的縣市撤縣設(shè)區(qū)。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個增至2014年的897個，縣級市則從400個下降到361個。一些百強(qiáng)縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市、增城市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞告訴，大城市發(fā)展到目前階段，越來越受發(fā)展空間限制，具有對外擴(kuò)張的客觀要求。通過區(qū)劃的調(diào)整，可以實現(xiàn)自身的發(fā)展。“縣和區(qū)最大的區(qū)別，就在于規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)，改成區(qū)后，把規(guī)劃權(quán)和建設(shè)權(quán)上收，有利于大城市在自己的轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。”

不過，是否改區(qū)還應(yīng)該因地而異。一般來說，縣主要有廣大的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口，而區(qū)則按照城市化管理，契合城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。在這方面，一些大城市像北京、上海、廣州等一線城市和杭州、武漢等二線大城市，本身市中心的力量比較大，具有強(qiáng)大的輻射力和擴(kuò)散力，周圍的縣改區(qū)之后，發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于縣域自我發(fā)展的利益。

以北京為例，過去很多郊縣變?yōu)閰^(qū)后，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展較快。比如1997年通縣改為通州區(qū)，2003年八通線通車，通州成為最早通地鐵的郊區(qū)縣。1999年昌平“撤縣設(shè)區(qū)”，2007年地鐵13號線通至昌平回龍觀、霍營。改成區(qū)之后，中心大城市享有的一些公共服務(wù)也能延伸到郊縣。

此外，設(shè)區(qū)后的郊區(qū)縣其他產(chǎn)業(yè)也發(fā)展比較快，目前，北京城區(qū)很多大學(xué)在昌平設(shè)有新校址，大興區(qū)將借助新機(jī)場，發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)。通州也正在建設(shè)北京行政副中心，增加行政中心功能。

但對于廣大三四線城市來說，如果主城區(qū)太弱，對周圍輻射能力不夠大，這樣的城市還處于一個集中化階段，還要吸收鄰近地區(qū)的要素，尤其是如果縣和地級市離得很遠(yuǎn)，市帶動力量不大，改成區(qū)對當(dāng)?shù)胤炊焕?/p>

“普通地級市把縣改成區(qū)后，可以吸收周圍的資源，促進(jìn)中心城市、地級市的發(fā)展，但這可能會減弱一定時期內(nèi)相關(guān)縣域地區(qū)的發(fā)展。”牛鳳瑞說。

這是因為，縣一般來說是一級行政機(jī)構(gòu)，財權(quán)、人權(quán)相對獨立，改成區(qū)后，它的行政自主權(quán)、縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、縣城發(fā)展的規(guī)劃、社會管理權(quán)限都要上升到地級市去，這樣非但得不到來自中心城市的輻射，反而削弱了自身的發(fā)展動力。因而對一些普通地級市來說，將轄內(nèi)的縣市改為區(qū)，往往要遇到重重阻力。

比如2005年，湖北地級市黃石計劃將轄內(nèi)最強(qiáng)的縣級市大冶改為區(qū)，遭到大冶上下強(qiáng)烈反對，最后不得不作罷。2013年5月，浙江湖州市下轄的長興“撤縣設(shè)區(qū)”的動議因為引起當(dāng)?shù)馗鹘绲膹V泛反彈而作罷。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡稅根說，長興經(jīng)濟(jì)發(fā)展比湖州還好，同時湖州的輻射能力也不強(qiáng)。類似一些中型城市的聲譽、影響力、帶動作用可能還沒有下面的縣市強(qiáng)，改成區(qū)后，對下面郊縣的干部及地方利益損失會比較大。對這些地方來說，他們更喜歡的是縣改市或省直管縣，而非縣改區(qū)。

即便是像經(jīng)濟(jì)實力還不錯的佛山，在2002年轄內(nèi)的南海市、順德市、三水市和高明市改區(qū)后，也屢陷入“小馬拉大車”的質(zhì)疑音中。國家行政學(xué)院教授竹立家就認(rèn)為，在改區(qū)之前，順德一直是全國領(lǐng)先地，但后來就不如昆山、江陰等地了。

2011年初，在改區(qū)9年后，廣東省確定順德區(qū)為省直管縣試點，對順德區(qū)實行省直接管理縣財政體制。順德區(qū)享有地級市的行政執(zhí)法權(quán)限，并將接受廣東省的直接考核，分?jǐn)?shù)單列。