預算法允許地方政府編制赤字預算的同時，應當要求地方政府特別說明編制赤字預算的發展規劃依據

　　□喬新生

　　施行20年來首次修改的預算法8月31日獲全國人大常委會通過，地方舉債明渠引水、嚴控風險成為一大亮點。從法律層面明確地方舉債主體、用途、方式及風險監控原則，不僅對當下化解地方融資路徑龐雜、債務規模較高、集中償付壓力較大等風險有積極意義，而且還為未來更好地發債、用債、還債、管債奠定了制度性基礎(9月1日《中國證券報》)。

　　我國預算法長期堅持收支平衡的原則，不允許地方政府自身發行債券。確有需要可以由中央政府代為發行債券。這項規定的目的是要求地方政府量入為出，合理編制地方政府的預算，防止出現大規模的財政赤字。

　　但是，這項規定在執行的過程中逐漸出現了問題。一些地方政府在制定中長期規劃的時候，既要考慮地方政府的財政收入，同時又要考慮經濟發展規劃的前瞻性，因此，不得不以間接的方式籌措資金來加快地方經濟建設。現在有的地方政府設立信托投資公司、地方商業銀行或者其他金融機構千方百計地拓展自己的融資渠道;有的地方政府設立國有企業通過包裝上市的方式，在資本市場籌措資金;還有一些地方政府鼓勵企業通過相互擔保，從國有商業銀行獲取貸款，支持地方政府基礎設施建設。國家審計署曾經對地方政府債務進行專項審計，審計結果令人不容樂觀。

　　與其默許某些地方政府以間接的方式籌措資金，不如修改預算法，允許地方政府在條件許可的情況下發行債券，這樣做可以把各種隱形債務變成地方政府的直接債務，從而避免出現金融風險。這樣做還可以調動地方政府的積極性，從而促使地方政府加快經濟發展和基礎設施建設。

　　當然，允許地方政府發行債券，可能會出現普遍性的地方財政赤字問題，這對于地方經濟的健康發展不是一件好事。正因為如此，全國人大常委會審議預算法修正案的時候，為地方政府發行債券設置了一系列前提條件，明確規定地方政府的財政收支不平衡現象必須在一定期限內解決。換句話說，預算法把當年的財政預算收支平衡原則，變為一定期限財政預算收支平衡原則。在規定的期限內，地方政府必須做到財政收支平衡。之所以作出這樣的規定，既是為了防止地方政府年終突擊花錢，同時又是為了防止地方政府在財政預算赤字的問題上新官不理舊賬，出現財政赤字滾雪球現象。

　　不過，這樣的規定仍然可能存在問題。眾所周知，我國地方政府實行周期性選舉，如果本屆政府任期屆滿，留下財政赤字，那么，下屆政府是否必須在規定的期限內確保收支平衡呢?換句話說，我國預算法所規定的地方政府財政收支平衡原則，是否能夠與地方政府選舉有效銜接?從理論上來說，地方政府換屆選舉不影響預算法的執行，地方政府換屆選舉之后新一屆政府必須按照我國預算法的規定，實現地方政府財政預算收支的平衡。但是，從以往的經驗看，修改后的預算法這樣規定非但不會實現收支平衡，反而有可能會出現政府在任期內突擊花錢的現象。政府編制財政預算的時候，很可能會采取“韓信點兵——多多益善”的原則，在本屆任期內突擊花錢，只要不越過預算法規定的收支平衡期限，那么，就會增加財政赤字，從而使本屆任期內資金充裕，經濟發展速度加快。