財政是國家治理的基礎和重要支柱，體現(xiàn)并承載著政府與市場、政府與社會、中央與地方等各方面的基本關系。如何發(fā)揮好財政在國家治理體系中的基礎作用，中央和地方財政關系顯得尤為重要。黨的十八屆三中、四中全會對深化財稅體制改革和推進各級政府事權規(guī)范化、法律化做了全面部署。完善中央和地方財政關系，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求，是全面深化改革和全面推進依法治國的重頭戲，是協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。
如何建立事權和支出責任相適應的制度
中央與地方事權和支出責任劃分是國家治理體系的核心構成要素，也是理順政府間財政關系的邏輯起點和前置條件。事權劃分是支出責任劃分的前提與基礎，只有明確政府間事權劃分，才能相應界定各級政府的支出責任。支出責任劃分是落實事權的保障與支撐，要與事權劃分相適應。
建國以來，我國政府間事權與支出責任劃分經(jīng)歷了不斷發(fā)展演變的過程?？偟膩砜?，較好地適應了當時經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，體現(xiàn)了集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，在維護國家穩(wěn)定、促進社會和諧、改善民生保障等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和政府公共服務職能擴展，現(xiàn)行中央與地方事權和支出責任劃分中存在的問題不斷累積并逐漸顯露，主要體現(xiàn)為：
一是政府與市場的邊界模糊。政府職能越位、缺位問題仍較為嚴重，在經(jīng)濟建設方面仍然較多地依靠政府主導和政策拉動來刺激增長，而在加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、推進生態(tài)文明建設、調(diào)整收入分配等方面，政府的作用發(fā)揮不夠。
二是政府間事權劃分缺乏法律約束。目前尚沒有一部統(tǒng)一、完整的界定政府間責、權、利關系的法律法規(guī)，處理政府間職責關系的指導原則多以政府或部門文件形式出現(xiàn)，缺乏確定性、穩(wěn)定性和透明度。
三是諸多領域事權劃分不清晰、不合理。中央和地方職責同構嚴重，多級政府共同管理的事項過多，除國防、外交等事權明確為中央事權外，其他事權在各級政府之間并無明顯區(qū)別，“你中有我，我中有你”。地方事權大多是中央事權的延伸或細化，“上下一般粗”，分工不清，責任不明，執(zhí)行效率低下。
四是中央承擔事權份額偏少。我國中央本級支出占比和中央公務員占比明顯偏小，2014年我國一般公共預算中央本級支出只占全國財政支出的14.8%，比1994年下降近16個百分點，低于大部分OECD國家水平。
五是一些領域事權執(zhí)行不規(guī)范。部分領域職責劃分雖然明晰，但由于缺乏法律保障與有效監(jiān)督，執(zhí)行中變形走樣，有規(guī)則而不按規(guī)則行事，相互違規(guī)越權問題比較突出。
六是支出責任與事權不相適應。中央事權地方買單，地方事權中央掏錢的現(xiàn)象較為普遍。一些屬于中央事權的事務，地方承擔了不少“隱性支出”；而對一些地方事權，中央安排專項轉移支付過多過濫。
這些問題的存在，既受歷史文化慣性的影響，也受人口多、幅員廣、政府級次多等現(xiàn)實國情的制約，還與政府職能轉變步伐有待加快密切相關。這些問題相互交織，不僅不利于深化財政體制改革和國家宏觀調(diào)控政策的落實，也增加了中央與地方、上級與下級政府間博弈的機會與談判成本，造成中央與地方權力和責任沖突，迫切需要進行系統(tǒng)性改革。
建立事權和支出責任相適應的制度，既要借鑒國際上成熟市場經(jīng)濟國家的成功經(jīng)驗，也要尊重我國歷史文化傳統(tǒng)，同我國實際相結合。既要按照深化財稅體制改革的總體部署，勇于擔當，加快推進；又要同法律、政府職能轉變相銜接，積極穩(wěn)妥。要適度加強中央事權，提高中央決策的執(zhí)行力，并按事權落實好支出責任。
完善不同層級政府特別是中央與地方政府間事權劃分方面的法律制度，通過法律法規(guī)的形式對政府間的責、權、利做出明確規(guī)定。除中央承擔的專屬事權由中央立法外，對關系公共服務均等化、全國統(tǒng)一市場以及關乎國家重大利益等重要領域的事務，中央立法權優(yōu)先于地方，或中央進行框架性、原則性立法，地方制定細則。中央要尊重地方在立法、行政等領域的自主權，凡是地方有能力適當管轄的，都應由地方實行有效治理，但地方立法不得與中央立法相違背。將受益范圍覆蓋全國、外部性強、信息復雜程度低的全國性公共產(chǎn)品和服務作為中央事權，如國防、外交、貨幣、海關、國家安全等，適度加強中央在宏觀調(diào)控、確保國家安全、維護統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重要領域的事權，提高中央決策的執(zhí)行力，確保中央政令暢通，提高全國性公共服務能力和水平。對屬于中央事權的部分，全國性公共產(chǎn)品和服務，如果委托地方政府管理更能體現(xiàn)經(jīng)濟和效率原則，可以委托地方政府代為行使。將具有地域管理信息優(yōu)勢但對其他地區(qū)有較大外部性影響的公共產(chǎn)品和服務，作為中央與地方共同事權，如部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等。將受益范圍地域性強、信息較為復雜，且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P的公共產(chǎn)品和服務作為地方事權，如農(nóng)村環(huán)境整治、污水及垃圾無害化處理運行等，更好地滿足當?shù)鼐用癫町惢墓伯a(chǎn)品和服務需求。
中央事權原則上由中央政府設立機構、安排人員直接行使，由中央財政全額承擔支出責任；委托地方行使的中央事權，中央財政通過專項轉移支付足額安排相關經(jīng)費。中央與地方共同事權由中央財政與地方財政共同承擔支出責任。屬于地方的事權原則上由地方通過自有財政收入和舉債融資等方式承擔支出責任。對地方政府履行事權、落實支出責任存在的財力缺口，上級政府通過轉移支付進行補助。
如何理順中央和地方收入劃分
建國以來，我國財政管理體制大體可分為“統(tǒng)收統(tǒng)支”、包干體制和分稅制三個階段。1994年分稅制改革對中央與地方收入進行了劃分，將維護國家利益、涉及全國性資源配置、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃歸中央，中央收入占全國財政收入的大頭；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。在此基礎上，為保證地方的既得利益，建立了中央對地方稅收返還制度。此后，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，在分稅制框架內(nèi)，先后通過所得稅收入分享改革、個別稅種分享比例調(diào)整、出口退稅負擔機制改革、成品油稅費改革等，對政府間收入劃分進行了調(diào)整完善，形成了較為穩(wěn)定的收入劃分格局。通過分稅制及后續(xù)改革的實施，建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，規(guī)范了中央和地方分配關系，調(diào)動了中央和地方兩個積極性，奠定了目前財政體制的基本框架。
盡管分稅制對中央與地方收入劃分作了大量調(diào)整，但仍存在一些突出問題：
一是政府間稅種劃分不盡合理。與國際通行做法相比，我國的地方增值稅分享比例過高，不利于遏制地方追求數(shù)量型經(jīng)濟增長的沖動；將個人所得稅累進部分的收入列入分享范圍，不利于調(diào)節(jié)收入再分配和穩(wěn)定地方收入。
二是中央財政收入比重仍偏低。中央財政收入比重高低，國際上并無統(tǒng)一標準。但總體上看，無論是發(fā)展中國家還是成熟市場經(jīng)濟國家，中央財政收入(含社保基金)比重通常在60%以上。分稅制后，我國中央財政收入占比最高達55%，近兩年逐漸下降，目前僅46%左右。從國際比較來看，當前我國中央政府財力集中度并不高。而且，政府性基金等非稅收入基本上沒有納入政府間財政關系調(diào)整的范圍，如果考慮在內(nèi)，中央財政收入比重還要低。
三是地方稅體系不完整。收入立法權集中在中央政府，沒有賦予地方政府在約定范圍內(nèi)開征新稅、改變稅率或稅基等稅收自主權。適合地方的稅比較少。
四是政府間稅收征管關系尚未理順。征管范圍交叉、征稅權與其他執(zhí)法權相脫節(jié)等問題仍然存在。
發(fā)達國家普遍按稅種的經(jīng)濟屬性劃分各級政府的稅收收入。各級政府通常都有自己的主體稅種和輔助稅種，構成相對獨立而完善的稅收體系，從而為各自完成其支出職能提供較為穩(wěn)定的財力保障。要在明確界定政府職責、合理劃分中央與地方事權和支出責任、保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的基礎上，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。
一是加快推進稅收制度改革。健全的稅制框架是進行政府間稅收劃分調(diào)整的基礎。要以進一步發(fā)揮稅收促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、調(diào)節(jié)收入分配的作用為導向，建立有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。穩(wěn)步推進增值稅、消費稅、資源稅等改革，建立環(huán)境保護稅制度，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，健全地方稅體系。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，分步完成個人所得稅改革。
二是規(guī)范非稅收入管理。按照全口徑政府預算管理的要求，將所有政府性資源納入中央地方收入劃分范圍。繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。加快建立健全國有資源、國有資產(chǎn)有償使用制度和收益共享機制，加強國有資本收益管理。加強非稅收入分類預算管理，完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系。
三是適當調(diào)整政府間收入劃分。在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下，遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性、事權和支出責任劃分狀況、地區(qū)間財力差異程度等因素，合理調(diào)整中央和地方收入劃分。將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過一般性轉移支付的方式彌補。
四是進一步加強稅收征管。各級稅收征管部門要依照法律法規(guī)及時足額組織稅收收入，做到依法征收、應收盡收，不收過頭稅，并建立與相關經(jīng)濟指標變化情況相銜接的考核體系。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規(guī)規(guī)定和越權多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征稅款。加強執(zhí)法監(jiān)督，強化稅收入庫管理。
五是適當賦予地方政府稅收立法權。中央集中管理中央稅、共享稅的立法權、稅種開征停征權、稅目稅率調(diào)整權、減免稅權等，以維護國家的整體利益。對于一般地方稅稅種，在中央統(tǒng)一規(guī)定地方稅設立原則的基礎上，適當賦予各省開征地方稅的權力。
如何完善財政轉移支付制度
財政轉移支付制度是理順中央和地方財政關系、實現(xiàn)事權與財力相匹配的重要紐帶。在理順中央與地方收支劃分的基礎上，需要通過合理選擇并運用轉移支付方式，確定財力與事權相匹配的程度，推進地區(qū)間基本公共服務均等化，滿足各級政府履行事權的財力需求。
1994年分稅制體制以來，我國逐步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的財政轉移支付制度。近年來，轉移支付支出規(guī)模、占中央財政支出的比重以及一般性轉移支付占轉移支付總額的比重不斷提高。2013年，中央對地方轉移支付達到4.3萬億元，是1994年的70多倍。轉移支付制度的實行，有力保障和改善了民生，推動了地區(qū)間基本公共服務均等化，調(diào)節(jié)了地區(qū)間財力和支出水平差距，中西部地區(qū)人均公共財政支出明顯提高。
隨著社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，我國轉移支付制度也暴露出一些亟待解決的問題，主要體現(xiàn)在：
一是轉移支付項目與政府間事權和支出責任劃分相關性不強。一些轉移支付項目立項時缺乏通盤考慮和統(tǒng)籌規(guī)劃，大多目標不明確或執(zhí)行期限不清晰，有的階段性政策被固化、短期政策長期化，形成“萬歲專項”。
二是轉移支付結構不盡合理，均衡性轉移支付比重偏小。雖然近幾年我國一般性轉移支付占比有所提高，但比例仍然偏低。真正能夠統(tǒng)籌使用的均衡性轉移支付比重偏小，近幾年占轉移支付總額的比重一直維持在20%左右。
三是專項轉移支付項目較多，涉及領域過寬。中央對地方專項轉移支付項目幾乎涵蓋了所有支出功能分類科目。一些專項重復設置或支持方向交叉，導致項目單位多頭申請經(jīng)費。有的專項轉移支付項目過多用于競爭性領域，干預了市場公平競爭。
四是資金分配方式有待完善，地方配套問題較為突出。雖然一般性轉移支付和部分專項轉移支付采取了因素法的分配方式，但因素選擇、權重賦予等確定機制不太明確。大部分專項轉移支付仍按項目法分配，一些專項轉移支付安排存在“撒胡椒面”、平均分配的現(xiàn)象。不少專項轉移支付都要求地方進行資金配套，增加了地方財政支出壓力。
五是資金管理漏洞較多，績效理念有待加強?！爸胤峙洹⑤p管理”的現(xiàn)象仍較為普遍，轉移支付資金績效管理制度建設較為薄弱。部分專項轉移支付管理制度不健全，內(nèi)控和監(jiān)督較為薄弱，執(zhí)行中擠占、挪用等現(xiàn)象較為突出。這些問題的存在，不僅分散了財政資金，導致一些領域公共服務供給責任不清，還造成地方政府可統(tǒng)籌的財力過小，不利于基本公共服務均等化目標的實現(xiàn)，也給尋租和腐敗留下了空間。
從發(fā)達國家的實踐來看，雖然各國并不存在統(tǒng)一的轉移支付模式，但仍有一些共性特征。比如各國轉移支付制度設計普遍考慮了中央和地方職責劃分及地方政府既有財力狀況，具有較強的穩(wěn)定性；大多具有較為明確的法律依據(jù)，減少了人為因素干擾，穩(wěn)定了各級政府的預期，避免了相互扯皮和沖突；許多國家將某些稅種專門用作中央對地方轉移支付，使其具有?？顚Ｓ玫男再|(zhì)，保證了轉移支付具有穩(wěn)定的資金來源；各國普遍采取了公式化、規(guī)范化、程序化的測算分配，并選擇了一些能反映各地基本情況和財政收支狀況的客觀因素作為分配依據(jù)；轉移支付資金有公共化的使用方向，一般性轉移支付主要用于體現(xiàn)均等化和解決財政縱向不平衡等方面，專項轉移支付則集中在教育、基礎設施建設等領域。
轉移支付制度的核心并不是資金規(guī)模大小，主要看轉移支付的方式與結構是否合理，是否實現(xiàn)了財力與事權的匹配，是否達到既定目標。今后，我們要按照“調(diào)結構、增一般、減專項；強管理、推公開、提績效”的思路，進一步優(yōu)化轉移支付結構，規(guī)范轉移支付資金分配，提高轉移支付資金使用績效，充分發(fā)揮轉移支付制度在推進基本公共服務均等化、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展方面的作用。
一是調(diào)整優(yōu)化結構，進一步加大一般性轉移支付力度。優(yōu)化轉移支付結構，形成以均衡地區(qū)間基本財力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。建立一般性轉移支付穩(wěn)定增長機制，借鑒國際經(jīng)驗，研究從稅收收入中選擇一個稅源穩(wěn)定、增長可持續(xù)的稅種，確定適當比例作為一般性轉移支付特別是均衡性轉移支付的固定來源。大幅增加均衡性轉移支付規(guī)模，保證均衡性轉移支付增幅明顯高于轉移支付總體增幅。改進一般性轉移支付測算方法，研究制定地方基本公共服務均等化支出標準和財政保障能力綜合指標體系。
二是健全決策機制，嚴格控制專項轉移支付規(guī)模。規(guī)范專項轉移支付設立審批程序，專項轉移支付項目應當依據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定設立。完善專項轉移支付分配方法，擴大因素法的應用范圍，將部分專項由直接分配到項目改為“切塊”分配，在明確資金用途、分配標準等的前提下，將具體項目的決策權下放到地方。從嚴從緊安排預算，明確今后一定時期內(nèi)專項轉移支付總預算實行“零增長”或“負增長”，確需增加的項目在上一年度專項轉移支付總規(guī)模內(nèi)實行自我平衡、自我調(diào)節(jié)。明確專項轉移支付項目的執(zhí)行期限，建立定期評估和退出機制。取消地方資金配套要求，除按規(guī)定應由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不再要求地方配套資金。
三是清理整合歸并，進一步規(guī)范專項轉移支付項目?；舅悸肥恰扒濉⑷?、合、控、轉”：一“清”，充分考慮政策變化情況、資金使用效果等，對所有專項轉移支付進行逐項清理。二“取”，對到期、一次性、按新形勢不需要設立以及政策效果不明顯的項目，予以取消。三“合”，對使用方向一致、內(nèi)容重復交叉的項目，予以調(diào)整、合并。四“控”，提高進入門檻，嚴格控制新增項目，特別是明顯屬于地方事權范圍的專項。五“轉”，將屬于地方事權、直接面向基層、由地方管理更為方便有效的事項下放地方管理，將這部分專項轉移支付取消或下劃地方；將屬于中央事權和支出責任范圍內(nèi)的專項轉移支付轉列中央本級支出。
四是市場手段為主，改革對競爭性領域的支持方式。對競爭性領域的專項轉移支付項目進行規(guī)范，對“小、散、亂”，效用不明顯以及用于純競爭性領域的項目，堅決取消；對資金性質(zhì)、使用方向、專項名稱大同小異的項目，一律整合；對公益性較強的基礎性、前沿性科研專項，逐步將支出責任上收至中央。同時，改革資金分配和使用方式，引入市場化運作機制，減少“行政性”分配。具體可通過設立種子基金、產(chǎn)業(yè)基金等，采取股權投資、融資擔保等市場化方式進行運作，逐步與金融資本相結合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用。建立項目公示和績效評價制度，明確基金退出機制，實現(xiàn)財政資金效益最大化。
五是強化預算管理，完善轉移支付監(jiān)督制衡機制。推進轉移支付中期規(guī)劃管理，加強專項轉移支付項目庫建設，加大項目論證、審核力度。強化轉移支付資金績效管理，每一個專項轉移支付項目都要有明確的績效目標，選擇部分社會各界關注、與經(jīng)濟社會密切相關的民生支出開展重點評價，并將評價結果作為完善政策和資金分配的重要依據(jù)。健全轉移支付監(jiān)督制衡機制，推進轉移支付信息公開。(作者單位：財政部駐河北省專員辦)
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