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關于減稅的幾條具體建議

本文根據民生證券研究院執行院長管清友博士2月18日在國稅總局宏觀調控與減稅措施座談會上的發言整理而成。

感謝李奇霖、李云霏、梁路平提供材料、整理文稿。

一、關于當前宏觀經濟形勢的分析

1.當前階段宏觀經濟形勢和發展趨勢

當前中國經濟背景可以從長期、中期、短期三個維度分析：

長期來看，人口結構變化導致經濟增長方式轉變是不可逆的。經濟增長率向前推20年，基本與人口增長率相當，2012年中國人口結構的拐點已經出現，預示著長期經濟增長面臨較大壓力。同時國內的人口結構變化導致世界人口結構變化，進而導致經濟增長方式的變化也是不可忽視的。

中期來看，90年代美國的新科技革命引領世界，中國加入WTO成為世界工廠，印度也加快了經濟全球化進程，由此引發上一輪全球經濟發展的浪潮，而現在中美兩大經濟體實力受損，加之全球人口老齡化和歐美國家居民部門去杠桿，短期內沒有適當體量的經濟體能夠支撐下滑的全球總需求。

短期來看，美聯儲加息的頻率及概率降低，甚至不排除負利率的可能。美國過去只關注本國的物價、經濟運行和失業率，現在則需要綜合考量歐洲、中國和日本等經濟體對加息的反應。在全球經濟不景氣的背景下，單方面加息不僅抑制本國需求擴張，而且將降低歐元區、日本和其他經濟體寬松貨幣政策的效果。

在這樣的宏觀經濟背景下，我們進一步分析中國經濟運行所遇到的問題。

2.當前階段宏觀經濟運行的主要結構性問題

當前階段宏觀經濟的主要矛盾是供給與需求的不匹配，而問題更多集中在供給側，主要表現為無效供給過剩和有效供給不足。

從需求側看：消費受到抑制，很大程度上是由于受到不合理的、過度的管制。與居民生活相關的必需品的稅收還有下降空間，對消費的促進也是立竿見影。投資方面，房地產的行業拐點受制于人口結構變化，區域分化也較為嚴重；制造業的過剩產能消化受內需和外需下降的雙重影響，同時也必須考慮到失業壓力，短期恢復的難度較大，低迷期的持續時間可能超過預期。現在看經濟，短期能見效的主要是基礎設施建設。

從國民經濟要素的角度來分析供給側：土地方面，中國土地改革受制于體制、意識形態以及比較明顯的利益紛爭，推動難度較大；勞動方面涉及農村戶籍制度改革、對農民工的培訓、下崗失業工人再就業、兼并重組企業的稅收優惠等諸多因素，可操作空間很大；資本方面包括資本市場體系完善，稅收制度改革等等，可從制度和監管兩個層面發力；技術和制度方面，主要是體制問題，核心是大國治理難題。要充分解決信息不對稱問題，解決地方條塊關系問題，歸根到底是國家治理體系現代化的問題。

解決需求與供給的矛盾，短期來看需求側管理持續發力必不可少，長期看則更需要供給側改革循序漸進，加大結構調整力度。供給側和需求側應相互配合，相得益彰，在適度刺激需求的同時，加強供給側改革。在作為供給側改革元年的2016年，我們有望看到，第一，供給側結構性改革相關政策的密集出臺；第二，出清較快行業中的優質企業由于業績改善帶來的結構性經濟改善；第三，若改革取得階段性成就，改良的舊經濟與誕生的新經濟共振帶來的新增長周期。

二、關于減稅政策定位的判斷

需要關注兩個方面：

1.成效目標上，既要配合當期宏觀調控，落實好“三去一降一補”五大任務，又要符合經濟轉型升級的階段性發展目標，適應、引領新常態；

稅收制度安排是財政政策中的重要工具選擇，針對不同產業實施區別稅率安排，幫助扶持企業降成本，推動過剩產業去產能，是配合當前宏觀經濟調控的重要改革；同時，我國經濟面臨結構調整、新舊動力交替的關鍵期，減稅更需要著眼于激發市場活力、調動各方積極性。較為寬松的稅收環境有助于增加企業利潤，鼓勵大眾創業、萬眾創新，引領傳統制造和消費模式升級，推動現代服務業和高端制造業發展，營造活力充沛、百舸爭流的商業氛圍，符合經濟轉型升級的階段性發展目標，適應、引領新常態。

2、約束條件上，既要財政可承受、可持續，又要符合稅制改革的基本方向：

2014年以來受到經濟下滑拖累，政府稅收收入增速不斷放緩，部分強烈依賴鋼鐵、煤炭、水泥等過剩產業省份甚至出現了收入負增長。稅制改革將直接面臨著政府收入減少和支出壓力增加的窘迫。

一方面，現在被定義為過剩的產業一直以來都是各地的納稅大戶，但經濟下行，企業營業收入大幅下降，已經壓縮了企業繳稅的能力和空間。以傳統行業為例，煤炭行業的主營業務收入已經連續32個月負增長，鋼鐵行業的負增長時間則接近1年，其稅收貢獻的減少也將不可避免。

另一方面，去產能的過程還意味著政府的支出壓力增加。大量鋼鐵、煤炭企業作為國有企業，往往承載了當地重要的就業責任，破產出清壓力將迫使地方政府在保就業、保穩定的壓力下持續進行財政補貼，支出責任有增無減。

收入增速換擋、支出責任變大的雙重壓力下，全面減稅或者單純減稅的制度安排可能會使收支兩端的矛盾更加嚴重，減稅安排更應該是結構性的，并且配合結構性增收彌補財政收入的驟減。

三、關于具體減稅方案的考慮

從供給側來看，減稅的意義首先在于降低企業成本，繼而改善企業盈利，完成企業部門的去杠桿，更重要的是通過結構性的減稅安排，化解當前國內經濟產能過剩與有效供給不足并存的結構性矛盾。

1、對于以中小企業為主的新興產業，應采取全面降低稅率的措施。稅法的價值取向和預期目標應與整個產業的發展邏輯相匹配。稅收優惠措施包括低稅率、減免稅、減免所得額、減計收入、加計扣除、投資抵扣和抵免等。除此之外，國家應當增強減稅政策針對性，實現精準調控，為國家產業政策扶持的重要行業松綁。

(1) 在簡政放權的推動下，應該全面降低企業所得稅的稅率(目前的稅率為25%)。除此之外，還要實際降低企業的有效稅率。

(2)目前我國對應納稅所得額低于30萬元的小型微利企業予以20%的低稅率優惠。這一定程度上緩解了企業壓力，但是惠及面較為狹窄，可放寬標準，使更多中小企業可以享受優惠政策。

(3)隨著營業稅改增值稅推進，第三產業中一些服務業也納入增值稅征收范圍。而降低這些行業的增值稅稅率對這些企業是十分有利的。例如，對稅負較重的金融業，在“營改增”過程中可以將該行業增值稅率適當降低；而對于抵扣項較少的旅游業增值稅率，可采用較低的征收率。

(4)新興產業的扶持不僅是上文所說的降低企業成本這么簡單，還要激發社會潛在需求。面臨國際競爭的日趨激烈，通過降低國內產品的消費稅，提高其相對于進口產品的價格優勢，能夠有效擴大產品需求、改善企業盈利。

以新能源汽車產業為例，國際車企巨頭均制定了新能源汽車發展戰略，美國曾規定消費者購買通用汽車、豐田、等公司生產的符合條件的混合動力車，可以享受到250到2600美元不等的稅款抵免優惠；2009日本實施了“綠色稅制”，購買新能源汽車可享受免除多種稅賦優惠。其政策目的均是通過新興產業的價格優勢，為企業爭取更大的消費需求，幫助有實力的企業繼續做大做強。

2、對于過剩產能集中的傳統產業來說，應采取結構性減稅措施，推動行業以淘汰落后產能和產能升級并重。

(1)通過采取優惠稅率的方式，對于主動處理過剩設備的企業進行間接補貼；

(2)在化解產能過剩的過程中，不可避免地要發生企業的破產重組。通過對兼并重組中享受企業所得稅遞延處理特殊政策的條件進行調整，使更多企業兼并重組可以享受暫不征收企業所得稅的優惠，鼓勵企業更多采用兼并重組方式，減少破產清算給社會帶來的負面影響，從而促進資源更有效的整合；

(3)在消化僵尸企業過程中難免發生失業，通過對錄用失業人員的企業提高減稅標準，鼓勵企業吸納失業人員，解決失業人員再就業和生活保障問題。

但即使是結構性減稅，經濟下行、“營改增”推進，政府財政收入的絕對規模驟減是必然結果，而基建投資、穩定產能去化過程中的就業市場又對政府的支出提出高要求，如何彌補減稅后的收支缺口？我們認為可以從三方面彌補：

1、擴大財政赤字

財政收入增速換擋期，適度擴大財政赤字是應有之義，減稅實施初期可短時間內容忍赤字率的明顯擴大，保證政府支出的公共服務、社會福利和社會保障職能穩定發揮，提高居民的消費能力。畢竟供給側改革的效果還是要以社會需求為前提的。

在減稅的同時，還需要適當地增支，主要是在去產能、補短板方面。去產能過程中會有破產清算，財政支持能加快這個進程。補短板包括補齊軟硬基礎設施，這也需要一定的財政投入，在中西部尤其是這樣。中央城市工作會議提出，在中西部地區培育發展一批城市群、區域性中心城市，這可能需要財政參與的基礎設施建設發揮積極作用通過結構性增支，使增加的財政赤字主要用于彌補降稅帶來的財政減收。貨幣政策也應為更加積極的財政政策提供支持。

2、增加轉移支付，緩沖過剩產能重災區收入壓力

中央對地方的轉移支付，一直以來發揮著調節地區經濟結構不平衡的作用。在過去的歷史、地理因素之上，傳統產業結構造成的地方區域失衡正在加劇，典型的就是東三省、山西等地，受到過剩產能的拖累，財政收入已經出現了負增長。

去產能疊加減稅，這些嚴重依賴傳統行業稅收貢獻的地區，面臨的收入壓力就更加突出。需要從中央層面上針對部分地區其去產能的推進力度適度加大轉移支付規模，從支持去產能的角度加大專項轉移支付。

3、以PPP、產業基金等新型投資模式，發揮財政資金的“開渠引水”效果

稅制改革的過程，同時也是政府支出由“投資型”向“公共服務”轉變的過程，后者要求政府支出更多集中于社會保障、社會福利，而政府項目的投資需要更多交給市場。通過與社會資本合作，發揮小規模財政資金撬動大規模社會資本的作用，既緩解政府財政實力下降的困境，也能提高公共投資效率，實現以未來的盈利收入消化債務壓力的良性循環。