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在9月以來召開的國務院金融委第七次、第八次、第九次會議上，均提及銀行資本補充，其中最近兩次會議重點提及了中小銀行資本補充。政策脈絡串聯在一起可發現，中小銀行改革的大幕正緩緩拉開。

在我國現有的政策法規中，中小銀行并無明確的概念界定，業內通常會將城商行、農商行和信用社等地方法人銀行業金融機構統稱為中小銀行。從機構數量看，截至2018年末，全國共有銀行業金融機構4588家，其中，包括城商行、農商行、村鎮銀行、民營銀行、農信社以及農村資金互助社等在內的中小銀行近4000家。多年來，中小銀行在扎根當地、服務中小微企業方面發揮了舉足輕重的作用;但部分中小銀行狂飆突進，存在著脫離主業、公司治理和內控存在嚴重缺陷等問題。

金融委第九次會議明確提出，要深化中小銀行改革，健全適應中小銀行特點的公司治理結構和風險內控體系，從根源上解決中小銀行發展的體制機制問題。顯然，決策層已決心通過引導中小銀行健全公司治理結構和內控體系，以及改進商業模式等方式，從根源上破局中小銀行發展困境。央行最新發布的《中國金融穩定報告(2019)》指出，下一步將探索建立金融機構主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。

問題銀行有共性

今年以來，部分中小銀行出現的風險事件，讓這一群體內部的信用分化加劇。中小銀行股權拍賣市場“冰火兩重天”，以及同業存單發行利差擴大就是最好的反映。以銀行股權拍賣為例，年初至今，中小銀行股權拍賣數量明顯增長，股權成交情況也差異較大，既有銀行股權轉讓成交價較起拍價翻近10倍的熱捧，也有銀行股權拍賣遭遇多次流拍的冷遇。

光大證券首席固收分析師張旭對證券時報記者表示，中小銀行股權掛牌的成交情況體現出結構性供需失衡的問題。供給端上，《商業銀行股權管理暫行辦法》等政策對銀行的股東及其持股比例進行了更為嚴格的限制，導致一些舊股東需被動賣出。

此外，過去兩年，宏觀經濟出現趨勢性下行，部分中小銀行股東的資金壓力加大，需要通過出售銀行股權的方式予以解決。從需求端看，潛在投資者對于銀行股權投資價值和風險的看法出現了變化，預期回報率降低，風險偏好亦下降。在新的衡量尺度下，個別中小銀行股權從高收益無風險資產變為低收益有風險資產，無法滿足投資者的要求。

中小銀行信用分化加劇主要受風險事件暴露影響。根據《報告》，2018年四季度央行金融機構評級覆蓋的4379家銀行業金融機構中，8～10級(高風險機構)有586家，主要集中在農村中小金融機構。部分中小金融機構評級結果較差，一方面是由于當前我國經濟增速總體上有所放緩，而中小金融機構對宏觀經濟的變化較為敏感，受到一定沖擊;另一方面可能部分體現了銀行風險管理要求的強化，銀行業金融機構不良資產分類更加審慎，撥備計提力度加大，從而可能導致一些監管指標有所下降，進而影響評級得分。

西澤研究院院長趙建對記者表示，雖說不能因為個別風險暴露就以偏概全，但也要正視問題機構的共性問題，做到引以為鑒。從微觀層面看，一方面，部分小銀行傾向“壘大戶”、過度依賴同業業務，使得資產負債表管理出現問題。另一方面，部分中小銀行公司治理和風險內控體系存在缺陷，主要表現為銀行淪為大股東或地方財政的“提款機”，或存在內部人控制和“一言堂”。

趙建認為，個別地區經濟增速放緩導致的銀行不良率攀升和風險抵補能力下降，也是造成自身盈利能力變弱，繼而積聚風險的原因。

補充資本勢在必行

金融委會議提出要“重點支持中小銀行多渠道補充資本”，足見監管部門對中小銀行資本水平的重視。

銀行資本補充的方式主要分兩類，一類是內源性資本補充，主要依靠利潤留存;另一類則是外源性資本補充，方式包括IPO、定向增發、優先股、永續債、二級資本債、可轉債等。

盡管近年來銀行業發行資本補充工具“熱火朝天”，但發行主體仍是國有大行和股份制銀行，城商行、農商行等中小銀行外源性資本補充能力相對較弱。有統計顯示，今年來，商業銀行資本補充債券(含永續債、二級資本債)發行量近萬億元，但城商行、農商行融資規模不足10%。

監管層對此已有所行動。今年7月，監管部門發文允許股東人數累計超過200人的非上市銀行發行優先股。今年新推出的銀行永續債也進一步擴容至城商行，臺州銀行、徽商銀行、瀘州銀行先后獲批在境內市場發行永續債。

銀保監會城市銀行部副主任劉榮近日表示，理論上看，銀行化解風險的方式是多層次的：一是銀行調整自己，自我消化，通過補充資本，提高自身抵御風險的能力;二是重組;三是收購兼并;四是借助外部力量接管;五是破產，但這種方式在國際上都較為少見，因為銀行牌照還是有價值的，大部分都是通過收購兼并的方式。

成熟市場中，在激烈的市場競爭下，問題銀行退出市場并非稀奇事。美國聯邦存款保險公司研究表明，美國每三家社區銀行只有一家能夠生存，高效的退出機制是銀行業平穩運行的保障。問題銀行的處置方式主要包括承接收購、過橋銀行以及破產清算。同時，存款保險制度的完善性對于銀行處置的效率起著至關重要的作用。

央行《報告》也指出，下一步要積極探索以存款保險為平臺，建立市場化法治化的金融機構退出機制。探索建立金融機構主體依法自主退出機制和多層次退出路徑。在金融機構市場化退出中，要發揮存款保險基金和各行業保障基金的作用。存款保險基金應及時通過收購承接、過橋銀行、經營中救助和存款償付等方式處置風險，以保護存款人利益、維護金融和社會穩定。

適配性監管時代到來

深化中小銀行改革誠然需要解決銀行自身存在的公司治理缺陷、資本金緊缺等問題，營造良好的監管環境同樣必不可少。國際上，對中小銀行采取差異化的適配性監管漸成趨勢。

例如，美國就根據銀行規模、業務復雜性等因素采用差異化監管標準，對社區銀行的監管要求相較大銀行有所放松，現場檢查程序也更為簡化，以降低社區銀行的財務成本和合規成本。今年10月，美聯儲對商業銀行資本充足率、杠桿率、大額風險暴露、流動性指標、壓力測試及監管報告等要求統籌修訂，以進一步落實適配性的監管原則。

興業銀行首席經濟學家魯政委表示，從國際經驗看，進一步加強“適配性”監管原則的落實，特別是簡化甚至放松歷史表現優異、低風險的中小金融機構監管，不僅可為中小金融機構營造更為有利、健康的監管環境，還可以進一步集中監管資源，更有針對性地防范系統性金融風險。

反觀我國，目前，僅有流動性監管指標、宏觀審慎評估(MPA)等少數考核落實了差異化監管，適配性監管原則仍待在更廣范圍內應用落地。近日央行、銀保監會發布的《系統重要性銀行評估辦法(征求意見稿)》就被看作是我國深化差異化監管的重要一步。

魯政委表示，“適配性”監管原則可適用于大額風險暴露、信息披露乃至于各類風險資產計算甚至于資本充足率、杠桿率要求中。考慮到我國中小型銀行良莠不齊的現狀，可將“適配性”監管的優惠政策僅限于部分優質中小銀行。對于優質中小型銀行，這些監管標準的簡化甚至放松，不僅有利于它們更健康發展，還能激勵中小金融機構合規經營來獲得這些優惠的監管政策。(孫璐璐)