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02月06日訊

財政部網(wǎng)站消息，2015年，在中國地方債務管理史上，是具有里程碑意義的一年。

實行地方債限額管理、地方債務分類納入預算管理、建立債務風險預警機制、全面構建債務監(jiān)管體系……一系列改革新舉措凸顯了地方債管理的新框架，被業(yè)內人士稱為“中國地方債務管理改革元年”。

形勢逼人，不得不改

地方債一直以來得到各地政府的特別“青睞”。以前，地方政府主要通過融資平臺公司等舉借政府債務，這種方式在彌補地方財力不足、應對危機和抗擊自然災害、改善民生和生態(tài)環(huán)境保護、推動地方經濟社會持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。與此同時，舉債缺乏規(guī)模控制、融資成本高企、債務收支未納入預算、風險防控機制不健全等問題日益顯現(xiàn)。

近年來，針對這些問題，按照國務院統(tǒng)一部署，財政部會同有關部門積極采取措施規(guī)范地方政府債務管理。

2010年，國務院印發(fā)《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。財政部會同有關部門制定了相關配套制度文件，督促地方政府做好加強融資平臺公司管理各項工作。

針對2012年以來一些地方政府違法違規(guī)融資有所抬頭的新情況，財政部會同有關部門聯(lián)合印發(fā)了《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，加強對地方政府舉債融資行為的日常監(jiān)管。

另外，建立激勵約束機制，中央財政通過獎補、減免等政策，督促和引導地方政府化解存量債務。

以上政策措施，雖對建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制做了有益探索，但并未徹底解決長期以來累積的地方政府債務問題。

業(yè)內專家普遍認為，我國地方債存在規(guī)模大、增速快、合理不合法、顯隱性交織、管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位等諸多問題。財政部部長樓繼偉曾明確表示，這些債務多數(shù)未納入預算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在著主體混亂、渠道多元、成本高昂、風險集聚的趨勢和特點。

地方債已成為我國經濟運行中的“隱憂”，黨中央、全國人大、國務院高度重視。2015年，在國務院的統(tǒng)一部署下，以《預算法》修正案為法律依據(jù)，以國務院關于加強地方政府性債務管理的意見為操作指導，中國地方債務管理的深入改革大幕全面拉開。

依法舉債，制度創(chuàng)新

十八屆三中全會《決定》提出，要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制。

2014年8月31日，全國人大常委會審議通過了《預算法》修改決定，明確允許地方政府適度舉債，并從舉債主體、舉債方式、規(guī)模控制、預算管理、舉債用途、風險控制、責任追究等方面對地方政府債務管理做出了規(guī)定。

2014年9月，國務院印發(fā)《關于加強地方政府性債務管理的意見》，即“43號文”，進一步明確了地方政府債務管理的整體制度安排：

一是賦予地方政府依法舉債融資權限，省級政府在國務院批準的規(guī)模內可以適度舉債，市縣確需舉債的由省級代為舉借。

二是規(guī)范地方政府舉債行為，地方政府舉債采取發(fā)行政府債券方式，剝離融資平臺公司政府融資職能，同時，積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與公益性事業(yè)投資和運營。

三是規(guī)范地方政府債務的舉借程序和資金用途，地方政府舉債必須經同級人大常委會批準，債務資金必須用于公益性資本支出。

四是防范和化解地方政府債務風險，對地方政府債務規(guī)模實行限額管理，將地方政府債務分類納入預算管理，建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。

這些政策措施從法律和制度上解決了地方政府債務“怎么借、怎么管、怎么還”的問題，奠定了中國地方債新政的整體框架。

積極作為，重點突破

2015年，新制度框架下的地方債揚帆起航，需要做的配套工作千頭萬緒。

對財政來說，推進債務管理制度改革，既要防范財政金融風險，又要確保經濟平穩(wěn)增長。在處理好防風險與穩(wěn)增長的巨大挑戰(zhàn)中，財政必須積極作為，重點突破。

———清理核實2014年末地方政府存量債務。2015年年初，一場針對2014年末地方政府存量債務進行清理甄別和核查的工作在全國展開。經清理核實，2014年末全國地方政府債務余額15.4萬億元，債務率約為86%，低于100%的風險警戒線水平，風險總體可控。

———確定2015年地方政府債務限額。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議審議批準了國務院報送的《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》，對地方政府債務余額實行限額管理。此次提請審議的2015年地方政府債務限額是16萬億元，財政部據(jù)此提出分地區(qū)債務限額，要求地方各級政府在批準的限額內舉借和償還債務。

———發(fā)行地方政府債券置換存量債務。2015年，經國務院批準，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務本金。為確保債券順利發(fā)行，在公開發(fā)行方式之外，財政部會同人民銀行、銀監(jiān)會印發(fā)文件，指導各地采用定向承銷方式發(fā)行置換債券，減輕了對市場流動性的影響。

———發(fā)行2015年新增地方政府債券。2015年全國人代會批準的年初預算安排新增地方政府債券總額度6000億元，其中，一般債券5000億元，專項債券1000億元。財政部分配2015年分地區(qū)新增債券規(guī)模時，采取對低風險地區(qū)多分配、對高風險地區(qū)少分配或不分配的政策激勵導向。同時，明確新增債券資金優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等重點項目建設，不得用于經常性支出。

———將地方政府債務分類納入預算管理。2015年財政部印發(fā)了地方政府一般債券和專項債券預算管理、會計核算等辦法，修訂了政府收支分類科目，修改了預算草案相關報表，指導地方將地方政府債務收支納入預算，報本級人大或其常委會審查批準。

———完善地方政府債務風險評估和預警機制。財政部研究制定了地方政府債務風險評估和預警辦法，組織評估各地區(qū)政府債務風險，進一步勒緊了債務風險的“韁繩”。

——加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管。財政部會同有關部門加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管。財政部要求各地嚴格在批準的限額內發(fā)行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業(yè)舉借政府債務，并及時制止了一些市縣政府違法違規(guī)為企業(yè)舉債提供擔保的行為。

收獲頗豐，任重道遠

由于改革舉措具有“穿透力”，2015年地方債務管理改革取得了顯著成效。

一是夯實了地方政府債務規(guī)范管理的工作基礎。通過清理核實2014年末地方政府債務余額，鎖定了地方政府存量債務；通過按程序確定2015年地方政府債務限額，為舉債設定了規(guī)模控制的“天花板”；通過發(fā)行新增政府債券和置換債券、把債務納入預算管理、建立風險評估和預警機制、監(jiān)管地方政府舉債融資行為等措施，不斷完善了地方政府債務規(guī)范管理的配套制度體系。

二是有力保障了地方建設投資資金需求。去年新增地方政府債券6000億元，主要用于棚改、公路等重點項目建設，有力拉動了地方投資。地方在中央下達的3.2萬億元額度內發(fā)行置換債券償還到期存量債務，雖不直接增加投資，但在土地出讓收入減少等情況下能夠抵頂減收，為地方騰出資金加大投資創(chuàng)造了條件。

三是有效防范和化解了地方政府債務風險。對地方政府債務實行限額管理，有效控制了地方政府債務規(guī)模增長。發(fā)行置換債券，既實現(xiàn)對當年到期債務的全覆蓋，又保障了在建項目融資和資金鏈不斷裂，還將地方融資成本從平均約10%降至3.5%左右，預計將為地方節(jié)省利息2000億元，有效緩解了地方償債壓力。

業(yè)內人士認為，地方債在實施更有力度的財政政策中，扮演著越來越重要的角色。但地方債務管理過程中的“中梗阻”“腸梗阻”現(xiàn)象還不少，需要一一破除。

據(jù)了解，下一步，財政部將繼續(xù)落實新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的政策措施，深入推進財稅體制改革，處理好防風險與穩(wěn)增長的關系，完善地方政府債務限額管理、預算管理、風險預警等機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，積極化解高風險地區(qū)債務風險，制止違法違規(guī)舉債行為，堅決守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風險的底線。

中國地方債務管理改革，仍在路上。