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國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大?；诖耍贫ń衲旰暧^政策時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境很多變化已有前瞻考慮。在一季度，把穩(wěn)增長(zhǎng)放在更加突出位置的思路得到了鮮明體現(xiàn)。

其中，會(huì)議提到的“用好政府債券”就是積極財(cái)政發(fā)力的重要體現(xiàn)。會(huì)議指出，用好政府債券擴(kuò)大有效投資，是帶動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長(zhǎng)的重要舉措。按照保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定的原則，今年新增地方政府專項(xiàng)債3.65萬(wàn)億元。

在光大銀行金融市場(chǎng)部宏觀研究員周茂華看來，本次會(huì)議強(qiáng)調(diào)的“用好政府債券”，有助于保障民生、擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤，增強(qiáng)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。此外，?huì)議強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)資金管理，意味著將多措并舉推動(dòng)投入產(chǎn)生更大效益，增強(qiáng)政府債務(wù)可持續(xù)性。

專項(xiàng)債發(fā)行大幅前置

穩(wěn)增長(zhǎng)成效逐步顯現(xiàn)

與2021年相比，盡管今年新增專項(xiàng)債額度與去年持平，但兩者存在明顯差異。為加強(qiáng)周期性調(diào)節(jié)，去年底已提前下達(dá)1.46萬(wàn)億元。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，下一步，要抓緊下達(dá)剩余專項(xiàng)債額度，向償債能力強(qiáng)、項(xiàng)目多儲(chǔ)備足的地區(qū)傾斜。去年提前下達(dá)的額度5月底前發(fā)行完畢，今年下達(dá)的額度9月底前發(fā)行完畢。

“2021年和今年的新增專項(xiàng)債規(guī)模持平，但在投放節(jié)奏和支出領(lǐng)域方面存在較大差異。”植信投資研究院高級(jí)研究員王好對(duì)《金融時(shí)報(bào)》記者表示，一方面，2021年財(cái)政后置特征較為明顯，上半年新增專項(xiàng)債發(fā)行數(shù)量?jī)H占全年計(jì)劃的36%左右，而下半年不僅完成了全年新增專項(xiàng)債發(fā)行計(jì)劃，還部分完成了提前下發(fā)的2022年專項(xiàng)債發(fā)行工作。與之相比，2022年財(cái)政前置特征明顯。1至3月新增地方政府專項(xiàng)債已經(jīng)發(fā)行近1.3萬(wàn)億元，約占全年計(jì)劃的三分之一，而去年同期僅為150億元。另一方面，2021年下半年至今，專項(xiàng)債主要投向廣義基建項(xiàng)目。據(jù)測(cè)算，2021年投向傳統(tǒng)基建的專項(xiàng)債占比接近46%，而今年前三個(gè)月，這一比例已經(jīng)超過53%。如果將新基建納入考慮，這一數(shù)字將達(dá)到60%左右。

對(duì)此，周茂華也表示，今年專項(xiàng)債發(fā)行明顯前置，政策靠前發(fā)力，投放節(jié)奏明顯加快。在他看來，2022年專項(xiàng)債的投放領(lǐng)域主要涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及保障性安居工程等9大領(lǐng)域。“這些領(lǐng)域既有利于擴(kuò)大有效投資、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，也更加注重投資效率與財(cái)政可持續(xù)性。”周茂華說。

王好表示，去年和今年的專項(xiàng)債在發(fā)行節(jié)奏和支出投放領(lǐng)域上的差異，主要是宏觀調(diào)控政策跨周期和逆周期調(diào)節(jié)相結(jié)合的要求。“2021年，經(jīng)濟(jì)增速高點(diǎn)出現(xiàn)在上半年，這期間政策無(wú)需進(jìn)行過度發(fā)力，反而要相對(duì)收斂。”他進(jìn)一步解釋，按照宏觀調(diào)控跨周期的要求，宏觀政策要做好“削峰填谷”工作。因此，2021年下半年至今，財(cái)政政策表現(xiàn)得更加積極有為，通過基建這一主要抓手促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)。

王好預(yù)計(jì)，隨著穩(wěn)增長(zhǎng)成效開始顯現(xiàn)，后續(xù)專項(xiàng)債更加強(qiáng)調(diào)效能，資金投向轉(zhuǎn)向“堅(jiān)持既利當(dāng)前又惠長(zhǎng)遠(yuǎn)，加大惠民生、補(bǔ)短板等領(lǐng)域投資，支持新基建等增后勁、上水平項(xiàng)目建設(shè)”。

吸引社會(huì)資本投入

提高政策實(shí)施效率

“花小錢，辦大事”，這是提高政府資金使用效率的一個(gè)重要方向。為了更好發(fā)揮專項(xiàng)債“四兩撥千斤”作用，本次會(huì)議還強(qiáng)調(diào)，要用改革的舉措、市場(chǎng)的辦法，吸引更多社會(huì)資本投入，支持民營(yíng)企業(yè)投資。

實(shí)際上，如何讓社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、重大項(xiàng)目建設(shè)，在提升項(xiàng)目建設(shè)效率、減輕財(cái)政支出壓力、拓寬民間投資渠道方面形成良性循環(huán)，世界各國(guó)也都在積極探索。周茂華告訴記者，重點(diǎn)是要讓社會(huì)上小而散的資金參與重大項(xiàng)目等。在這方面，我國(guó)在降低門檻、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、創(chuàng)新PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式以及發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs產(chǎn)品等方面進(jìn)行了不少有益的實(shí)踐探索，并取得了積極成效。他表示，目前的主要挑戰(zhàn)是如何創(chuàng)新合作機(jī)制、模式，在制度、法律方面明確各方職責(zé)分工、利益保障。

王好表示，過去幾年，政府就曾經(jīng)鼓勵(lì)和推廣PPP模式，撬動(dòng)社會(huì)資本參與基建項(xiàng)目建設(shè)。“在監(jiān)管到位、權(quán)責(zé)明晰的前提下，PPP模式確實(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)政府和社會(huì)資本雙贏的局面。政府花小錢、辦大事，社會(huì)資本也獲得相應(yīng)收益。但是，在此前探索過程中，出現(xiàn)了‘明股實(shí)債’等問題，后續(xù)隨著一系列金融監(jiān)管措施的實(shí)施，上述弊端得到了有效遏制，但社會(huì)資本的參與度有所下降。對(duì)此，可以運(yùn)用已有的成熟模式，也可以探索新的合作方案，但最重要的是要在法律和監(jiān)管到位的情況下進(jìn)行操作，避免重走彎路。”他補(bǔ)充說。

除更好發(fā)揮專項(xiàng)債“四兩撥千斤”作用之外，本次會(huì)議還強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌把握國(guó)債、地方債發(fā)行，保持合理國(guó)庫(kù)資金規(guī)模，保障基層落實(shí)退稅減稅降費(fèi)政策和惠民生所需財(cái)力，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)境外中長(zhǎng)期資金購(gòu)買國(guó)債，落實(shí)好相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

對(duì)此，王好認(rèn)為，當(dāng)前積極財(cái)政政策講求的不是絕對(duì)力度，而是政策實(shí)施的效率。王好表示：“積極財(cái)政政策強(qiáng)調(diào)提質(zhì)增效并不意味著財(cái)政政策不再積極，而是支出和減稅等措施要更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)、科學(xué)、有序。因此，才會(huì)強(qiáng)調(diào)要用好政府債券，最大限度釋放財(cái)政支出的效能，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”