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缺少科學規劃和配套政策 政民、政企矛盾重重

“新調整”能否終結自然保護區亂象?

經過60多年建設，我國自然保護區在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用。然而，由于很多地方當年建立保護區時缺少系統調查研究和科學規劃設計，大量村鎮、農地、集體林、人工商品林和一些工礦企業等都被圈進了保護區范圍，致使生態保護與經濟發展矛盾突出，一些保護區陷入生存與發展的困境。

這塊凈土該如何真正保護起來?記者近日在我國北方一些自然保護區做了調研。

地圖上隨意畫圈

“圈里人”有苦難言

“劃定保護區時沒有科學論證規劃，都在攀比看誰圈的面積更大，完全沒有去真正思考如何保護。”一位國家級自然保護區負責人向記者介紹說，當時沒有科學的測量工具，也沒有經過深入的調研，自然保護區的劃定和分區多是在地圖上簡單畫個圈就定下來，很多地方都存在故意“劃大保護區”的情況。

盛夏七月驕陽似火，牧民玉柱在自家70畝玉米、黃豆田里澆水施肥，玉米秧隨風卷起滾滾綠浪。他一旁的草場上，鄰居家的牛羊正低頭吃草，不時發出哞哞、咩咩的叫聲……這本是風吹草低見牛羊的美景，當它出現在國家級自然保護區的核心區里，卻成了難以言說之痛。

多年來，玉柱始終有個心結：全家四代人在此生活了100余年，20世紀90年代自然保護區劃界時，他家的房子、院子都被“圈”進了國家級自然保護區的緩沖區，而70余畝耕地和100余畝草場的大部分甚至直接被“圈”入核心區，受《中華人民共和國自然保護區條例》約束，他家的生產、生活處處受限。

村中有近兩百人和玉柱有著相同的遭遇。村民反映說，前些年管得不嚴時，放牧種地都自由一些，現在頻繁來檢查督查，實在太憋屈。“我都想搬走了，可沒有搬遷政策，我又能去哪，我們比誰都珍愛這片土地。”玉柱說，最近他想擴建牛舍養60頭牛，但因緩沖區里不可以搞任何施工建設，他擴建牛圈的小目標只好破滅。

盡管規定，核心區禁止任何單位和個人進入，緩沖區只準進入從事科學研究觀測活動，可記者看到這個國家級自然保護區核心區、緩沖區有通行道路連接村落，核心區“大門敞開”進出隨意。村民為了生活，道路人來車往。

我國自然保護區大多地處“老少邊窮”地帶，它們同時也是脫貧攻堅的重點地區。生態補償制度的不完善和自然保護區的保護優先原則，與區域內貧困人口的脫貧需求產生了很大矛盾，大大增加了地方的工作壓力，給保護區的長遠發展帶來挑戰。一些地方合計“靠山吃山靠水吃水”，在保護區周邊建起旅游景點、養殖場、垃圾中轉站，可小生意剛有起色，督察部門的嚴查嚴管讓一些縣城馬不停蹄地拆廠房、搞填埋，保護區內村民叫苦連天。

每天生活在青山綠水之中，卻難把綠水青山變成金山銀山，這是東北某縣一個被劃入保護區的村莊村民面臨的現實處境，村里不僅不能建垃圾收集站和污水處理廠，連一個輸電塔基都不能搭設，而這一情況在這個縣的十多個村均有出現。在與之相鄰的某鎮，自然保護區管理局負責人經常遇到前來討說法的農民，全鎮600多人的個人所有林地被劃入保護區的緩沖區和實驗區，必要的森林撫育和經營性砍伐均被禁止，百姓時不時就會去保護區管理局討要說法。

“退”不完“清”不凈

舊麻煩或生新問題

基層管理者和群眾普遍認為現行保護區政策需盡快進行改革，新政策還應更符合實際情況。可是，由于農田、草場、鎮村逐步退出自然保護區的配套文件尚缺，工礦企業退出自然保護區但地方無力承擔賠償金，調整過程逐級強制“面積不減少”的要求倒逼地方“劃大保護區”，這些問題的存在，可能導致自然保護區“退”不完、“清”不凈，解決歷史問題過程中或再生出“新問題”。

今年2月，自然資源部、國家林業和草原局下發文件《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》(以下簡稱71號文件)，全國各級自然保護區調整優化工作拉開序幕，地方正在勘界立標，重新明晰自然資源產權。新一輪改革和調整能否解決遺留問題，達到尊重自然、順應自然、保護自然的目標，達到經濟效益、社會效益、生態效益相統一的目的呢?

根據71號文件安排，我國的自然保護區功能分區將由核心區、緩沖區、實驗區轉為核心保護區和一般控制區，目前不少縣市區“三區變兩區”的初步工作基本完成。但一些保護區的負責人表示調整難度很大，“結果肯定會出現調不干凈的情況”。

早在1994年《自然保護區條例》施行時，第二十七條就明確規定，“自然保護區核心區內原有居民確有必要遷出的，由自然保護區所在地的地方人民政府予以妥善安置”。71號文件也明確規定，“對生態搬遷、永久基本農田、鎮村、礦業權等逐步退出設置過渡期，依法加強產權保護，穩妥推進”。但不少管理者表示，“也不是非得調出保護區，退出保護區也是另一種方法”。可從1994年至今，之所以村莊、耕地、牧場等退不出自然保護區，主要是上面沒有明確退出保護區的時限，缺少匹配政策和資金，地方始終保持觀望。如果這次三區變兩區后仍不出臺后續政策，保護區里生產、生活與保護自然的矛盾也無法根本解決。

工礦企業退出保護區所需的補償資金，也嚴重困擾著地方政府。2016年，中央環保督察發現，自然保護區內工礦企業違法違規開發問題多見，一些省區市迅速啟動了工礦企業退出自然保護區工作。4年時間過去，不少地方通報了漂亮的成績單，保護區里的工礦企業確實被清理出保護區了，可由于企業大多都是按地方政府要求“合法依規”建設的，后續對企業的補償事項卻一拖再拖，甚至沒了下文，政企糾紛和官司也因此頻頻上演。

從2018年至今，把西部一縣政府告上法庭的林大慶，又去了該縣幾十趟，終于拿到了其礦業企業退出自然保護區300萬元賠償。“法院判決縣里賠償700多萬元，剩余的錢我跑了多趟要不回來，真是難!”實際上，林大慶已算“幸運”，同在一個國家級保護區的其他3家工礦企業的賠償問題更遙遙無期。東北地區一位分管環保工作的副縣長無奈地說，縣里需要處理8家工礦企業的賠償問題，這幾年政府只能當老賴，不敢與企業對話。“我們也沒辦法，光靠縣里的財力，實在賠不起!”

讓地方苦惱的新問題還有如何確保“面積平衡”。71號文件要求邊界調整后，“自然保護地面積不減少”。有個縣終于從保護區里調整出去村莊、耕地等18萬公頃的土地，同時自然保護區與森林公園交叉重疊還有17萬公頃土地，市里卻要求這個縣必須再找35畝土地劃為自然保護地。

強化科學管理

尋求保護與發展的平衡點

自然保護區作為最嚴格保護的區域，是保存生態系統的“天然基因庫”。我國的自然保護區建設已走過搶救性建立、數量和面積快速增長的階段，現在亟須加強科學調整和嚴格管理，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，妥善解決歷史遺留問題。

及時修訂《自然保護區條例》過時內容，提高保護區管理科學性。保護區內不少問題和矛盾的根源，在于《自然保護區條例》的部分內容與實際脫節。71號文件結合現實情況，細化了要求，有利于進一步提高保護區管理的科學性。如《自然保護區條例》中規定，核心區禁止任何單位和個人進入，管理部門“管也不是，不管也不是”。而此次71號文件不僅允許在核心保護區內開展必要的管護巡護、病蟲害防治等活動，同時還做了明確的說明。基層林業部門干部建議，在自然保護地立法尚未出臺的情況下，亟須結合71號文件的精神，對《自然保護區條例》進行修訂，有利于自上而下理順自然保護區內的一切管理事務。“71號文件的精神再好，若轉化不成法律法規，原來的條例放在那，問題和矛盾還是會繼續發生。”

及時完善和出臺退出方案及補償辦法，在資金上給予地方支持。北京圣運律師事務所主任律師王有銀認為，村莊以及工礦企業等退出自然保護區工作涉及補償，很多政府尤其是貧困旗縣幾乎沒有財力解決。他建議，各省區務必要出臺配套的退出方案及補償辦法，并明確退出時限，這樣基層政府才會有執行力。此外，記者調查還了解到，自然保護區大多面臨運行經費和保護資金短缺，科研監測、森林防火、林業病蟲害防治、宣傳教育等工作缺乏資金，滿足不了資源保護和監督管理的基本需求，而有的市縣級保護區只有保護人員經費，沒有運行管理經費、基礎設施建設和科研經費，保護區發展艱難。

協調好生態保護紅線與自然保護區的管理關系，避免后續政策相互“打架”。此次自然保護區范圍及功能分區優化調整與生態保護紅線評估調整同步開展，鑒于過去自然保護區與其他自然保護地交叉重疊后政策相互“打架”的教訓，基層干部建議盡快理順生態保護紅線與自然保護區的管理關系。廣州珠灣人和生態環境研究中心(CECA)總干事助理文楚君建議，出臺生態保護紅線的管理規定，要充分考慮自然保護區的管理規定，部門間應加大溝通協商，確保二者重合部分的政策規定不沖突、不矛盾，為后續管理排除干擾。

堅持實事求是原則科學調整，避免下任務攤指標。保護區的調整再也不能像過去那樣隨意和任性，一切調整都要充分服務“保護”的目標。比如，自然保護區范圍調整以省級行政區域為單元，統籌平衡增減面積，做到保證省域范圍自然保護地面積不減少，避免逐級下任務、攤指標，苛責單個自然保護區“劃出去多少面積就必須補充進多少面積”。國家和省級行政區域應充分聽取基層的訴求，具體問題具體分析，實事求是地推進工作，確保此次自然保護區科學優化調整，實現應劃盡劃、應保盡保。

尋找自然保護區保護與發展的平衡點，認真研究保護區的新課題。業內專家認為，此次保護區的調整改革，會改變以往的純保護管理模式，但保護的職能不能弱化，特別是核心區的保護要嚴格依法進行。各地要在政策法規允許的范圍內，在提供優質生態產品方面加強研究和創新。