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中國(guó)非農(nóng)建設(shè)用地將不再“必須國(guó)有”，此前多地試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，對(duì)沖高房?jī)r(jià)

據(jù)新華社12月23日消息，23日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定。

一石激起千層浪，小產(chǎn)權(quán)房可以轉(zhuǎn)正言論甚囂塵上，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響也成為焦點(diǎn)。

不過(guò)這次修正范圍僅限于為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市掃清障礙：對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

另外，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市被嚴(yán)格限制在非住宅用地領(lǐng)域，此前試點(diǎn)地區(qū)也是這樣。

盡管如此掃清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，仍將產(chǎn)生巨大影響。

在業(yè)內(nèi)看來(lái)，上述修正案草案的有關(guān)內(nèi)容是積極探索和推動(dòng)農(nóng)村土地改革的最重要理論成果和法治成果，也無(wú)異于給農(nóng)村土地改革下了一場(chǎng)“及時(shí)雨”，讓全體農(nóng)民和全社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村土改充滿了期待。

“修改內(nèi)容是對(duì)已有實(shí)踐的追認(rèn)”

“其實(shí)此次內(nèi)容的修訂并沒(méi)有特別大的創(chuàng)新，只是對(duì)已經(jīng)有的實(shí)踐行為的‘追認(rèn)’。”社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英指出，在長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，建設(shè)工廠需要土地，在這些地區(qū)大量的非農(nóng)建設(shè)用地早已實(shí)現(xiàn)了不再“必須國(guó)有”。

這一修改將帶來(lái)哪些影響?

黨國(guó)英表示，首先帶來(lái)的積極影響是，可以使得進(jìn)行土地“交易”的雙方的關(guān)系更規(guī)范。“比如說(shuō)，招商引資過(guò)來(lái)的企業(yè)和土地的集體主人或者使用土地人，兩者更容易簽訂有效嚴(yán)肅的契約。”

農(nóng)民能否享受到更大的改革紅利?

事實(shí)上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在2015年2月就已有試點(diǎn)，當(dāng)時(shí)北京大興等33縣(市、區(qū))被國(guó)土資源部確定為試點(diǎn)地區(qū)。

“在正式承認(rèn)非農(nóng)建設(shè)用地將不再‘必須國(guó)有’之后，估計(jì)局部地區(qū)的土地價(jià)格會(huì)有所上升，這樣農(nóng)民可以多分一點(diǎn)土地的收益。但實(shí)際情況，并不好判斷。”黨國(guó)英解釋?zhuān)诖饲耙恍┧^的不合法的集體土地用到了建設(shè)，或者說(shuō)非農(nóng)建設(shè)被使用后獲得的收益并未分給國(guó)家，而在現(xiàn)在的改革試點(diǎn)中，土地的收益部分需要分給國(guó)家一部分。“政策的變化到底能夠給農(nóng)民增加多少資金，不好說(shuō)。”

黨國(guó)英補(bǔ)充，目前非農(nóng)建設(shè)用地被承認(rèn)不再“必須國(guó)有”，但從試點(diǎn)地區(qū)看，它未被允許用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和建設(shè)。這就使一些試點(diǎn)單位的集體積極性不高。

“過(guò)去，地方政府占據(jù)了更多的土地收益，而農(nóng)民與農(nóng)村集體的土地收益較低。”中原地產(chǎn)首席分析師張大偉認(rèn)為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置是農(nóng)村改革的一大步，賦予了農(nóng)民和農(nóng)村集體土地的更多權(quán)益。這項(xiàng)改革將給廣大農(nóng)村以及城鄉(xiāng)接合部地區(qū)帶來(lái)較大影響，尤其是一二線城市和部分三四線城市，城市供地市場(chǎng)將被打開(kāi)，會(huì)對(duì)工業(yè)用地、旅游用地等產(chǎn)生影響。如果未來(lái)改革擴(kuò)展到住宅用地，影響更大。

焦點(diǎn)

1 哪些集體建設(shè)用地可入市

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律障礙有望掃除，無(wú)關(guān)小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”

在此次土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案中，刪去了現(xiàn)行土地管理法“關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地”的規(guī)定。

不過(guò)修正范圍僅限于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

目前，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地分為三大類(lèi)：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。若從農(nóng)村來(lái)說(shuō)，此次可直接入市的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，它與宅基地、農(nóng)村公益性公共設(shè)施用地的概念完全不同。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)進(jìn)一步解釋稱，這次改革的建設(shè)用地只是其中的一部分，即經(jīng)營(yíng)性用途，比如工業(yè)、商業(yè)，還可以擴(kuò)展為辦公等，但沒(méi)有涉及宅基地的居住類(lèi)用途，農(nóng)業(yè)用地、耕地、林地等也不在改革的范圍之內(nèi)。很多人誤認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)有了轉(zhuǎn)正的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，小產(chǎn)權(quán)用地一般屬于宅基地，不在此次直接入市范圍之內(nèi)，加上本身違法，更不會(huì)有轉(zhuǎn)正的機(jī)會(huì)。

由于集體經(jīng)營(yíng)性用地入市不涉及農(nóng)村宅基地，不能解決商品房用地不足的問(wèn)題，也不會(huì)對(duì)住宅市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊。中原地產(chǎn)首席分析師張大偉稱，目前，住宅類(lèi)土地國(guó)有化仍是中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)，而且5-10年內(nèi)不會(huì)變。

即便適用范圍有限，但是一旦上述法律落地，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的通道就此打開(kāi)，目前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是要通過(guò)征地等方式，進(jìn)行土地“國(guó)有化”才可以進(jìn)行公開(kāi)出讓。而未來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地將與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

“約束解除后，此類(lèi)土地的交易活躍度勢(shì)必增強(qiáng)。”嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，可以理解成政策放寬，即降低了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市門(mén)檻。實(shí)際上在2018年年初，全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議就提出，將改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者。當(dāng)時(shí)討論的內(nèi)容集中在新增的供給者會(huì)是誰(shuí)?最終焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)。所以這次修正案草案和年初全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議的內(nèi)容是有關(guān)聯(lián)的，這也是中國(guó)用地制度的重大變革和創(chuàng)新，是在掃清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙。

2 如何入市

修正案草案提到可以“出讓”和“出租”，而招拍掛成試點(diǎn)中常用形式

事實(shí)上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在2015年2月就已有試點(diǎn)，當(dāng)時(shí)北京大興等33縣(市、區(qū))被國(guó)土資源部確定為試點(diǎn)地區(qū)。2016年1月，北京贊比西房地產(chǎn)公司以8.05億元競(jìng)得北京第一宗通過(guò)招拍掛形式出讓的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

據(jù)國(guó)務(wù)院12月23日提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議的關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告顯示，自改革試點(diǎn)以來(lái)，33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝。

上述報(bào)告對(duì)試點(diǎn)成果給予了肯定，認(rèn)為其將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入、增強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力等。

修正案草案提到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以“出讓”和“出租”，而且交易對(duì)象包括單位和個(gè)人。但沒(méi)有明確是否需要通過(guò)公開(kāi)的土地市場(chǎng)進(jìn)行，從目前北京試點(diǎn)的部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)看，大多采用公開(kāi)招拍掛市場(chǎng)出讓。嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，這或許暗示著未來(lái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有兩種交易模式：一是通過(guò)有形的農(nóng)村土地或者產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，進(jìn)行出讓和出租。二是通過(guò)各類(lèi)合同簽訂及非公開(kāi)等方式，直接轉(zhuǎn)讓。

嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，就集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式而言，無(wú)論哪種模式，“直接出讓的方式使得征地的成本和環(huán)節(jié)減少，降低了土地的基準(zhǔn)價(jià)格。”

3 對(duì)樓市有何影響

多地試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，對(duì)沖高房?jī)r(jià)

由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市被嚴(yán)格限制在非住宅用地領(lǐng)域，從試點(diǎn)來(lái)看，僅有租賃用房適用。“此舉將為租賃市場(chǎng)提供更為充足的用地。可以抑制房?jī)r(jià)上漲的態(tài)勢(shì)，對(duì)沖高房?jī)r(jià)。”嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為。

作為集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)城市，北京目前已經(jīng)確定了39個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目，建設(shè)用地約203公頃，總建設(shè)面積約321萬(wàn)平方米。

今年以來(lái)，北京至少已有10個(gè)集體用地建設(shè)租賃房項(xiàng)目獲批。甚至在融資方面獲得大力支持，5月9日，北京公布首批四家銀行關(guān)于集體土地建設(shè)租賃住房貸款的融資方案。貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)25-30年并可靈活還款，貸款金額最高可達(dá)項(xiàng)目總投資的80%。四家銀行未來(lái)5年提供的融資總額度超過(guò)2200億元。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是建立樓市長(zhǎng)效機(jī)制的重要一環(huán)。“一方面控制了開(kāi)發(fā)成本，另一方面也為企業(yè)創(chuàng)造了加速擴(kuò)張的機(jī)會(huì)。”合碩機(jī)構(gòu)首席分析師郭毅認(rèn)為，這對(duì)提前布局經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)、儲(chǔ)備豐富行業(yè)資源、具備成熟運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的房企是一大利好。受此影響，未來(lái)在長(zhǎng)租公寓、商業(yè)辦公、文旅度假，以及休閑康養(yǎng)等領(lǐng)域，還將吸引眾多資本進(jìn)入。

不過(guò)，郭毅表示，集體土地只能用于工業(yè)、商業(yè)用途，雖然土地成本可控，但以運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)回報(bào)，一次性投入高、回報(bào)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率偏低的短板依然存在。因此，要么擁有雄厚資金實(shí)力，不算短期經(jīng)濟(jì)賬的企業(yè)，要么有能力在流轉(zhuǎn)方式上進(jìn)行創(chuàng)新，在政策框架內(nèi)改變目前盈利模式的企業(yè)，才有“跑馬圈地”的實(shí)力。

- 專(zhuān)家建議

土地用途管理該嚴(yán)格要嚴(yán)格

如果此次有關(guān)內(nèi)容的修改在人大獲得通過(guò)，是否有需要注意防范或者規(guī)避的地方?

中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)周天勇認(rèn)為，未來(lái)有幾點(diǎn)需要注意。

第一，要建立民主制約機(jī)制，防止部分村干部把地給賣(mài)了，村民都不知道。“可以把土地的股權(quán)劃分給每個(gè)農(nóng)民，包括宅基地、耕地以外的其他林地、園地，以及其他建設(shè)用地，股權(quán)平均分到農(nóng)民的手里。”周天勇說(shuō)，要做到產(chǎn)權(quán)清晰。

第二，土地市場(chǎng)開(kāi)放以后，既要鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)，也要防止資本炒地。要小心資本低價(jià)拿地、高價(jià)倒賣(mài)，而不是進(jìn)入農(nóng)村第一、二和三產(chǎn)業(yè)。“比如說(shuō)，可能有的資本下鄉(xiāng)收了一大片的土地，但是它既不建農(nóng)場(chǎng)，也不建工程，一直在那里閑著，囤地漲價(jià)，對(duì)于這樣的例子要出臺(tái)有明確的規(guī)定，予以抑制。”周天勇說(shuō)，要防止資本把地價(jià)炒高，否則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村的地價(jià)和租價(jià)上漲，導(dǎo)致成本過(guò)高，最后農(nóng)村的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)都發(fā)展不起來(lái)。

第三，要對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃管理、用途管制，要根據(jù)政府的規(guī)劃來(lái)出售土地。

他提出，建設(shè)用地入市并不是入到政府壟斷的賣(mài)地市場(chǎng)上，否則又把地價(jià)推高了。“要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，一個(gè)撮合的平臺(tái)，想要購(gòu)買(mǎi)和出售土地的人均進(jìn)行統(tǒng)一登記。在符合政府規(guī)劃和用途的條件后，供求雙方在平臺(tái)上自動(dòng)撮合，由競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)來(lái)決定土地資源的配置。”周天勇說(shuō)。

此外，他還建議，在土地管制上，不同的土地政府應(yīng)該征收不同的稅收。“應(yīng)該按照市場(chǎng)的價(jià)格、不同的地段征收不同的稅，防止釘子戶漫天要價(jià)，或者一夜暴富，同時(shí)形成土地收入在農(nóng)村農(nóng)民中公平分配的原則。”周天勇說(shuō)。

黨國(guó)英提出，需要注意三點(diǎn)：一是配套改革舉措要跟上。例如，土地規(guī)劃管理體制改革要跟上，今后的土地用途管理該嚴(yán)格的要嚴(yán)格，該發(fā)揮市場(chǎng)作用的，政府就干脆放手。二是要出臺(tái)合理的針對(duì)居民家庭的不動(dòng)產(chǎn)稅。豪宅大院可以有，但一定要承擔(dān)很高的納稅額，不能像現(xiàn)在一樣，有人實(shí)際上用好多畝土地給自己蓋了莊園，一分錢(qián)的稅也不交。三是建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，同時(shí)配套對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)民的補(bǔ)償，不要一窩蜂放開(kāi)所有村莊的建設(shè)用地交易。