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近期，一個事關廣大農民群體的政策被頻頻刷屏。

在1月15日召開的2018年全國國土資源工作會議上，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明公開表示，政府將試點宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。

現狀：宅基地荒置嚴重

所謂宅基地指的是村集體給本集體內部村民使用的、用來建房的土地。宅基地歸集體所有，但農民擁有使用權。村集體的成員，只要分戶成為獨立的一戶，就有資格從集體獲得宅基地。

“集體所有、成員使用、無償分配、長期占有。”中原地產首席分析師張大偉如此歸納宅基地的特征。他在接受法治周末記者采訪時指出，我國宅基地制度建設初衷旨在為廣大農民公平分配住宅用地，保障農民住有所居。

然而，隨著越來越多的村民開始到城市打工，很多農村的宅基地得不到有效利用，基本被閑置，而“村集體外成員不得進入”“內部成員缺乏退出渠道”等特點也導致當前很多宅基地只得被荒廢。

有統計顯示，中國約有19萬平方公里的農村集體建設用地，其中宅基地約占13萬平方公里，是農村集體建設用地的大頭。一方面，隨著城市化率的提高，宅基地卻出現大規模空置、廢棄的現象;另一方面，城市建設用地尤其是大中城市的城市土地市場則總體趨緊。

張大偉向法治周末記者表示，當前我國大量宅基地荒置的“通病”是促使宅基地“三權分置”改革的重要原因。

放活宅基地使用權

探索宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”，具體指的是落實宅基地集體所有權;保障宅基地農戶資格權和適度放活宅基地使用權。

在易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進看來，“三權分置”中最關鍵的一權是使用權的適度放活，因為這才能真正解決當前農民財產權利僵化的實際問題。

“放活宅基地使用權，核心是賦予收益權，這是發揮土地要素功能的基礎，是盤活利用閑置宅基地、優化土地資源配置的要義所在。”嚴躍進表示，當“三權分置”后，土地的所有權不變，依然屬于村集體，但具有資格的人可以不使用相應的宅基地，而通過出租、抵押等將使用權讓渡給其他人從而獲得收益。

法治周末記者注意到，其實有關農村宅基地改革的大幕在2015年就已逐漸拉開。

黨的十八屆三中全會中就曾提出，“在確保農民住有所居前提下，賦予農民宅基地更完整的權能，并積極創造條件，將其逐步納入城鄉統一的建設用地市場”，會議決定允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

2007年頒布的物權法，雖然賦予宅基地用益物權，但只規定具有占有、使用權，與建設用地使用權和土地承包經營權相比少了收益權，更沒有明確出租、轉用權，且規定宅基地使用權不得抵押。

嚴躍進指出，上述規定的出發點是為了保障農民基本居住權，尤其是防止集體經濟組織外的城鎮居民到農村購地建房，改變農村社會結構。但不可否認的是，相關規定也否定了宅基地的財產權利。

2015年12月27日，《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣(市、區)、天津市薊縣等59個試點縣(市、區)行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》，調整了物權法、擔保法等法律中“關于集體所有的宅基地使用權不得抵押”等相關規定。

義烏經驗

浙江省義烏市算是宅基地改革試點的先行者。

2015年3月，義烏市被列為全國農村土地制度改革試點地區，開始探索建立了農村宅基地“三權分置”制度體系。

據義烏市國土資源局副局長張黎明介紹，義烏市從農村宅基地“取得置換、抵押擔保、產權明晰、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理”七個方面進行了制度創新，賦予農民更多財產權利。

2015年6月，義烏市率先在浙江省開展了不動產統一登記工作試點，設立不動產登記局和不動產統一登記中心，將農村宅基地住房納入了不動產統一登記。截至2017年年底，當地已頒發農房不動產證兩萬多本。

與此同時，義烏探索建立了全國首個農村宅基地基準地價體系，正式出臺了《義烏市宅基地基準地價》。這使得金融機構可以依據宅基地基準地價給予村民貸款。

據統計，截至2017年年底，義烏當地金融機構已累計發放農民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32億多元。

家住義烏市北苑街道黃楊梅村的村民季建中，是第一個“吃螃蟹”的人。開辦一家注塑廠的他因生產規模擴大，急需資金，但此前他的大量資金已投入建房中。

農村宅基地可抵押的政策出臺后，季建中到義烏市不動產統一登記中心辦理了農民住房抵押登記，將自家的宅基地和一套四層半的樓房作為抵押物向義烏農商銀行申請了30萬元抵押貸款。

除了允許宅基地使用權在村民間相互出租、互換等流轉外，為了不斷提升村民的居住水平，義烏還進行了城鄉新社區集聚建設工作，包括義烏市稠江街道的“香溪印象”、佛堂鎮的“蟠龍花園”等城鄉新社區集聚項目，都是通過與宅基地住戶簽訂置換協議等為農戶提供更優質的住宅，極大提升了村民不動產的價值。

流轉范圍之爭

值得關注的是，在宅基地改革試點中，有一個問題始終存在爭議，那就是宅基地的流轉范圍是否應打破集體所有制范圍。

根據政策規定，農村宅基地只允許在本集體經濟組織中流轉。義烏等試點地區出臺的政策雖然在流轉方式上寬嚴不一，但也均將宅基地使用權受讓人限定為農村集體經濟組織成員。

在此次全國國土資源工作會議上，姜大明再次強調城里人到農村買宅基地這個口子絕不能開。

與官方明確禁止態度不同的是，有一些學者提議應逐步放開宅基地流轉范圍。

2017年兩會期間，全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明就提出應允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉。

蔡繼明坦言，當前改革雖然允許農村集體經營性建設用地入市，但占大頭的農村宅基地仍只能在集體所有制成員內部流轉，僅靠如此少量的農地入市，根本不足以構建競爭有序的城鄉統一建設用地市場。

蔡繼明曾帶團隊去廣東珠海調研，發現珠海斗門區某村300多戶居民中有250戶都把房子租給了周邊外來的務工人員。

“農村大量的宅基地是閑置的，為什么只限定在集體所有制內部流轉?”蔡繼明認為，這不符合市場配置資源這一決定性作用。

如果允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉，城鎮建設用地就可以增加70%以上。蔡繼明認為，這不僅會拓寬農民財產收入的渠道，而且也有助遏制城鎮房價增長，并助力農民工進城落戶，加快農民工市民化進程。

不過，在一些持“必須在范圍內流轉”觀點的專家看來，宅基地制度是農村集體經濟組織保障其成員居住權的制度，是集體組織成員權的體現。如果非成員也能獲取宅基地，那就侵犯了成員權利，甚至可能導致組織本身的瓦解。

此外，宅基地是符合條件的成員從本集體組織無償獲得的，屬保障房性質。保障性住房不能像商品房那樣不受限制地進入市場交易，否則會造成社會財產關系的紊亂。

在嚴躍進看來，宅基地“三權分置”的改革可能會讓未來城里人租用宅基地變得更為可行和規范化，不過，城里人購買宅基地依然很難被放開。因為從國家大方向來看，宅基地依然是要服務農村市場的，如果隨意放開，可能會出現部分地區借改革名義倒逼農民進城，進而變相收回宅基地出售等問題，損害農民權益，必須謹慎對待。

對房市或影響不大

此次姜大明再次提及宅基地“三權分置”的同時，還明確表示“政府將不再壟斷居住用地”。

二者間的聯系讓很多人開始推測政府是否已經準備讓宅基地 “進軍”商品房市場，成為商業住宅用地新的供應主體。

但張大偉認為這是不太可能的，因為住房與商品房是有區別的，縱觀中國房地產發展歷史，政府一直是商品房住宅土地的唯一供應方，短期內不會改變，且目前政策更多涉及的還是集體土地用作租賃住房。

2017年8月28日，國土部和住建部聯合發布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》之時，就曾有不少人認為集體建設用地將要入市。

2017年11月16日，試點城市之一的北京發布了具體執行方案。從北京方案來看，所謂集體建設用地建設集體租賃住房，是將集體建設用地的承包權、使用權進行分割，以村集體組織作為土地供給主體和承租代表，引入建設方和管理方，形成一種基于集體土地制度上的新型租賃住房供應體系。

官方也多次強調，這種體系下，集體建設用地上建設的租賃住房仍然只能出租，不能售賣。

對此，嚴躍進認為，即便未來宅基地政策逐步放寬，也應該會停留在只租不售的層面，因此，宅基地“三權分置”對于城市房地產市場的影響可能極為有限，更多還是為了盤活現有閑置的宅基地。

法治周末記者趙晨熙

【作者：趙晨熙】　(編輯：文靜)