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盡管在不到四年的時間里，擬投資額超16萬億元的PPP(政府和社會資本合作)項目已席卷全國，但我國仍缺乏一套PPP適用的法律體系。近日，被市場各方翹首以待的PPP頂層設計獲得實質進展。

21日，國務院法制辦公布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)，總共7章50條6000余字，對PPP的適用范圍、項目發起、實施、監督管理、爭議解決以及違反條例需承擔的法律責任都作出了規定。

我國首部PPP專屬“條例”

近年來，PPP已逐漸發展為一個熱詞。在新一輪的投資風口下，我國有必要對PPP進行專門的立法，使PPP在實踐中有效地降低政府開支和財政風險。在此之前，我國所有的PPP項目實際上是根據三份規范性文件來管理。

它們分別是：《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(發改委2015年第25號令)、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發[2015]42號)。前兩份文件分別由財政部和國家發改委發布，第三份則是由國務院辦公廳下發的指導意見。

事實上，記者翻閱三份文件發現，由于部委立場之間的不同，前兩份文件在對PPP的法律術語、社會方要求、項目要求、爭議解決等關鍵因素的規定方面存在著明顯的差異。而第三份由國務院發布的文件，未能彌合這些差異。

如對社會資本方的定義，財政部113號文指“已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。”;發改委25號文則主導強調“特許經營”，并未剔除地方政府融資平臺;而國辦42號文規定“與政府脫鉤、并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本”，雖然沒有對地方融資平臺一刀切，但并未包括此前兩份文件中所提的滿足特定條件的“境內外企業法人”和“特許經營者”。

“在分割的管理體系下，社會資本面臨較大的政策不確定性，其參與積極性或受到一定的負面影響。” 興業研究分析師何知仁如是說。

相對應的，此次征求意見稿中對社會資本方的定義為“依法設立、具有投資、建設、運營能力的企業”，更加關注于實體企業，對上述三份文件中提及的企業均可能涉及。

由更高層來統籌制定PPP相關立法，已迫在眉睫。2016年7月，國務院常務會議明確要求，由國務院法制辦牽頭，加快推進PPP相關立法進程。此后，基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例作為“全面深化改革急需的項目”，被列入國務院2017年立法工作計劃。

有別于此前各部委出臺的PPP規范文件，7月21日出臺的上述征求意見稿由國務院制定條例，由規范性文件上升到行政法規，約束力很高。

興業研究研報分析指出，征求意見稿是直接由國務院、而非國務院下屬部委頒布的，并且這是我國首部PPP專屬“條例”，與以往發布的“指導意見”“操作指南”“管理辦法”不同，條例屬于行政法規。因此，現有的PPP文件中與條例相沖突的條款，在條例實施后應自動廢止。

明確政府和企業紅線

“為了規范基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作”，征求意見稿第1章第1條就開宗明義地傳達了即將實施的PPP條例的基本準則。

事實上，自2014年中央大力推廣PPP模式以來，PPP項目數量和投資額呈現爆炸式增長。根據財政部PPP中心數據，截至今年上半年，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目達到1.3萬多個，擬投資額約16.4萬億元。今年一季度已經簽約落地的PPP項目為1729個，投資額近3萬億元。

然而，盡管PPP改革取得了階段性成果，但也面臨了巨大挑戰，PPP市場也因不規范發展而孕育了不少風險問題。

“比如，一些地方政府依然把PPP當做一種簡單的融資手段，對項目債務責任大包大攬，違反《預算法》，風險分配機制形同虛設。”財政部PPP中心主任焦小平說。

“我們絕不能再無度增加新的‘傷疤’。” 焦小平強調，希望社會資本、地方政府、金融機構對不規范的融資不要再抱任何幻想。

毫無疑問的是，為政府和企業劃定紅線至關重要。征求意見稿特意規定了PPP項目的政府和企業分別不能做什么，并明確了違反規定需要承擔的法律責任。

“從最重要的方面看，征求意見稿對政府方劃定了5條紅線，對社會資本方劃定了2條紅線。” 興業銀行首席經濟學家魯政委在研報中如是說。

具體來看，對政府方而言，紅線之一是“不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目”;二是“擬訂合作項目實施方案未征求潛在社會資本方意見”;三是“未將合作項目協議中約定的財政支出事項足額納入年度預算，或者未按照合作項目協議約定及時支付資金”;四是“不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保”;五是“未定期對合作項目建設、運營等情況進行監測分析和績效評價”。

對社會資本方而言，紅線之一是不得“從事與實施合作項目無關的經營活動”，二是不得“將合作項目的設施、土地使用權、項目收益權和融資款項用于實施合作項目以外的用途，或者以上述資產為他人債務提供擔保。”

一方面要防止政府變相舉債不受約束，另一方面也更要保證參與企業的合法權益。征求意見稿特別指出，為確保PPP合同能夠正常履約，保障合理回報，PPP合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。對合作項目協議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規定程序批準后，及時支付資金。

業內專家指出，這就確保政府在未來合作中履約，避免了“新官不理舊賬”。

盡管如此，多位專家指出，征求意見稿雖然規定執行期項目的績效與社會資本方的收益調整相掛鉤，但又同時規定了績效評價由“縣級以上人民政府有關部門”來執行，如能由第三方機構來進行績效評價，或許能更好地保護社會資本方的權益。

“正式發布的《條例》能否進一步加強對社會方權益的保障，將是一個值得關注的點。”魯政委說。盡管在不到四年的時間里，擬投資額超16萬億元的PPP(政府和社會資本合作)項目已席卷全國，但我國仍缺乏一套PPP適用的法律體系。近日，被市場各方翹首以待的PPP頂層設計獲得實質進展。

21日，國務院法制辦公布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)，總共7章50條6000余字，對PPP的適用范圍、項目發起、實施、監督管理、爭議解決以及違反條例需承擔的法律責任都作出了規定。

我國首部PPP專屬“條例”

近年來，PPP已逐漸發展為一個熱詞。在新一輪的投資風口下，我國有必要對PPP進行專門的立法，使PPP在實踐中有效地降低政府開支和財政風險。在此之前，我國所有的PPP項目實際上是根據三份規范性文件來管理。

它們分別是：《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(發改委2015年第25號令)、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發[2015]42號)。前兩份文件分別由財政部和國家發改委發布，第三份則是由國務院辦公廳下發的指導意見。

事實上，記者翻閱三份文件發現，由于部委立場之間的不同，前兩份文件在對PPP的法律術語、社會方要求、項目要求、爭議解決等關鍵因素的規定方面存在著明顯的差異。而第三份由國務院發布的文件，未能彌合這些差異。

如對社會資本方的定義，財政部113號文指“已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。”;發改委25號文則主導強調“特許經營”，并未剔除地方政府融資平臺;而國辦42號文規定“與政府脫鉤、并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本”，雖然沒有對地方融資平臺一刀切，但并未包括此前兩份文件中所提的滿足特定條件的“境內外企業法人”和“特許經營者”。

“在分割的管理體系下，社會資本面臨較大的政策不確定性，其參與積極性或受到一定的負面影響。” 興業研究分析師何知仁如是說。

相對應的，此次征求意見稿中對社會資本方的定義為“依法設立、具有投資、建設、運營能力的企業”，更加關注于實體企業，對上述三份文件中提及的企業均可能涉及。

由更高層來統籌制定PPP相關立法，已迫在眉睫。2016年7月，國務院常務會議明確要求，由國務院法制辦牽頭，加快推進PPP相關立法進程。此后，基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例作為“全面深化改革急需的項目”，被列入國務院2017年立法工作計劃。

有別于此前各部委出臺的PPP規范文件，7月21日出臺的上述征求意見稿由國務院制定條例，由規范性文件上升到行政法規，約束力很高。

興業研究研報分析指出，征求意見稿是直接由國務院、而非國務院下屬部委頒布的，并且這是我國首部PPP專屬“條例”，與以往發布的“指導意見”“操作指南”“管理辦法”不同，條例屬于行政法規。因此，現有的PPP文件中與條例相沖突的條款，在條例實施后應自動廢止。

明確政府和企業紅線

“為了規范基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作”，征求意見稿第1章第1條就開宗明義地傳達了即將實施的PPP條例的基本準則。

事實上，自2014年中央大力推廣PPP模式以來，PPP項目數量和投資額呈現爆炸式增長。根據財政部PPP中心數據，截至今年上半年，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目達到1.3萬多個，擬投資額約16.4萬億元。今年一季度已經簽約落地的PPP項目為1729個，投資額近3萬億元。

然而，盡管PPP改革取得了階段性成果，但也面臨了巨大挑戰，PPP市場也因不規范發展而孕育了不少風險問題。

“比如，一些地方政府依然把PPP當做一種簡單的融資手段，對項目債務責任大包大攬，違反《預算法》，風險分配機制形同虛設。”財政部PPP中心主任焦小平說。

“我們絕不能再無度增加新的‘傷疤’。” 焦小平強調，希望社會資本、地方政府、金融機構對不規范的融資不要再抱任何幻想。

毫無疑問的是，為政府和企業劃定紅線至關重要。征求意見稿特意規定了PPP項目的政府和企業分別不能做什么，并明確了違反規定需要承擔的法律責任。

“從最重要的方面看，征求意見稿對政府方劃定了5條紅線，對社會資本方劃定了2條紅線。” 興業銀行首席經濟學家魯政委在研報中如是說。

具體來看，對政府方而言，紅線之一是“不得排斥或者限制非公有制社會資本方依法參與合作項目”;二是“擬訂合作項目實施方案未征求潛在社會資本方意見”;三是“未將合作項目協議中約定的財政支出事項足額納入年度預算，或者未按照合作項目協議約定及時支付資金”;四是“不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失，不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保”;五是“未定期對合作項目建設、運營等情況進行監測分析和績效評價”。

對社會資本方而言，紅線之一是不得“從事與實施合作項目無關的經營活動”，二是不得“將合作項目的設施、土地使用權、項目收益權和融資款項用于實施合作項目以外的用途，或者以上述資產為他人債務提供擔保。”

一方面要防止政府變相舉債不受約束，另一方面也更要保證參與企業的合法權益。征求意見稿特別指出，為確保PPP合同能夠正常履約，保障合理回報，PPP合作項目協議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響。對合作項目協議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規定程序批準后，及時支付資金。

業內專家指出，這就確保政府在未來合作中履約，避免了“新官不理舊賬”。

盡管如此，多位專家指出，征求意見稿雖然規定執行期項目的績效與社會資本方的收益調整相掛鉤，但又同時規定了績效評價由“縣級以上人民政府有關部門”來執行，如能由第三方機構來進行績效評價，或許能更好地保護社會資本方的權益。

“正式發布的《條例》能否進一步加強對社會方權益的保障，將是一個值得關注的點。”魯政委說。