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大城市不容易進(jìn)入，小城市不愿意進(jìn)入。

目前，在農(nóng)民工進(jìn)城落戶上，國家發(fā)改委坦言進(jìn)度不如社會預(yù)期。

7月11日，國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《國家新型城鎮(zhèn)化報告2016》接受采訪時指出，目前農(nóng)民實際進(jìn)城落戶進(jìn)程不及社會預(yù)期，最主要原因是農(nóng)民不舍得附加在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利。今后需要探索一種機制，讓這種權(quán)利有變現(xiàn)或自愿有償退出的渠道和制度安排。

這位負(fù)責(zé)人指出，今年的重點工作，就是針對這些問題來部署的。

為此，下一步要督促各地研究出臺全面落實人地掛鉤、人錢掛鉤政策的具體實施辦法和細(xì)則，繼續(xù)探索進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機制等。

據(jù)國家發(fā)改委提供的數(shù)據(jù)，近三年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率、常住人口城鎮(zhèn)化率分別累計提高了5.5個、3.62個百分點。2016年進(jìn)城落戶約1600萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%，分別比去年提高1.25個、1.3個百分點。

21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者了解到，2016年常住人口城鎮(zhèn)化率比戶籍人口城鎮(zhèn)化率高16個百分點以上。這意味有1億多人在城市生活，但是并未擁有城市戶籍。

農(nóng)民進(jìn)城落戶不如預(yù)期

愿意進(jìn)城上班，不愿意落戶，這是一些農(nóng)民的選擇。

一名中部省份農(nóng)民工告訴21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者，在本省范圍內(nèi)，無論是在省會城市，還是縣城，抑或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，子女都可以上學(xué)并參加高考。“這一點有沒有城市戶口沒有影響。”

另外，隨著農(nóng)村的土地價值越來越高，進(jìn)城落戶的“性價比”也逐漸降低。

另一個關(guān)鍵是，許多城市在出臺人才政策的時候，多向高學(xué)歷人士傾斜。

發(fā)改委規(guī)劃司負(fù)責(zé)人指出，截至去年底，全國所有省(區(qū)、市)包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團都出臺了戶籍制度改革意見。但這還只是解決了一部分人的落戶問題，實際落戶進(jìn)程不及社會預(yù)期。

背后原因主要有三點：第一，各地過多考慮落戶后增加的短期成本，而忽略敞開戶籍大門帶來的人口紅利和遠(yuǎn)期收益。現(xiàn)在城市之間的競爭越來越體現(xiàn)在人力資本的競爭，這個人力資本既包括高端人才，也包括普通白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)階層。

第二，雖然去年有關(guān)部門出臺了人地掛鉤、人錢掛鉤配套政策，但政策完全落地、真正發(fā)揮激勵作用還有一個過程。

第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個自然歷史過程，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿選擇的過程。近年來，隨著農(nóng)村各種條件逐步改善、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距越來越小。

中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)所所長王東陽認(rèn)為，“農(nóng)民工即使在城市買房，如果沒就業(yè)，也會成為一個負(fù)擔(dān)。而很多小城市就業(yè)機會不多，農(nóng)民進(jìn)城還是比較難。”

他同時指出，“現(xiàn)在農(nóng)村土地升值，雖然收益不高，但可以保證基本的吃飯。”

南開大學(xué)教授關(guān)信平則認(rèn)為，目前很多城市的房價已經(jīng)很高。“有些地方即使愿意去，城市也有限制。農(nóng)民去哪要看能帶來多少實惠，一些中小城市不落戶不影響孩子上學(xué)和看病等問題，所以轉(zhuǎn)戶口意義不大。”

退出土地將有制度安排

如何解決農(nóng)民工進(jìn)城落戶難的問題?

發(fā)改委規(guī)劃司負(fù)責(zé)人指出，下一步將督促各地嚴(yán)格按照國家戶籍制度改革系列政策文件要求，根據(jù)不同類型城市，全面放寬重點群體落戶限制，不能以農(nóng)民工不愿意落戶作為提高落戶門檻的借口。

同時，督促各地研究出臺全面落實人地掛鉤、人錢掛鉤政策的具體實施辦法和細(xì)則，國家有關(guān)部門也將加大財政資金和土地指標(biāo)的獎勵支持力度，合理分擔(dān)地方農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。

繼續(xù)探索進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機制，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。

而對于那些暫時不具備落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要通過居住證制度來解決他們的市民待遇問題，今年的主要工作是督促尚未實施居住證制度的省(區(qū)、市)盡快出臺具體實施辦法，并組織開展居住證實施情況檢查，確保各地區(qū)居住證領(lǐng)取門檻不高于國家標(biāo)準(zhǔn)、享受的各項基本公共服務(wù)和辦事便利不低于國家標(biāo)準(zhǔn)。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展所研究員李國祥指出，關(guān)鍵是農(nóng)民承包地和宅基地的補償和優(yōu)惠政策。“如果對農(nóng)民工進(jìn)城的補償太低，農(nóng)民自身是不愿意的。”

他指出，補償標(biāo)準(zhǔn)想要全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)做不到，地方政府必須根據(jù)具體實際來調(diào)整。“農(nóng)民工放棄農(nóng)村戶籍，要讓他們有充分的就業(yè)，買得起房，穩(wěn)定居住條件。”

此外，截止到今年2月底，全國只有16個省份出臺了省級財政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策，4個省份出臺了“人地掛鉤”實施辦法。發(fā)改委人士指出，由于市民化成本分擔(dān)機制沒有建立，地方積極性沒有調(diào)動起來。

21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者了解到，目前發(fā)改委也預(yù)備培育發(fā)展城市群和新生中小城市，進(jìn)而推動農(nóng)民工就業(yè)。

發(fā)改委下一步將編制實施城市群規(guī)劃，全面完成全國城市群規(guī)劃編制工作。今年要編制完成粵港澳大灣區(qū)等5個跨省區(qū)城市群規(guī)劃，指導(dǎo)地方開展省域內(nèi)城市群規(guī)劃編制。

另外，還要推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，強化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)共建共享。提高三四線城市和特大城市間基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，提高三四線城市教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平。規(guī)劃布局中心城市，開展國家中心城市研究。

關(guān)信平指出，除了京滬等一些難以接納更多人口的城市外，其余的城市應(yīng)該采取自由落戶的方式。“今后的改革政策需要一步步的開放。比如，農(nóng)民工居住達(dá)到一定年限后便可落戶。”