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導讀：鼓勵合作方共同設立投融資公司，采取政府和社會資本合作(PPP)等模式，吸引社會資本參與園區開發和運營管理。

“飛地經濟”首次正式得到國家層面的肯定并向更大范圍推廣。

在國家發展改革委等八部委近日聯合下發的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》(以下稱《意見》)中，提出鼓勵合作方按市場方式，共同設立投融資公司，采取PPP等模式，吸引社會資本參與園區開發和運營管理。

據21世紀經濟報道記者了解，國內對“飛地經濟”的最早實踐誕生在江蘇蘇州——作為中國政府與新加坡合作共建的成功經驗，(中新)蘇州工業園區也因此成為了新加坡的“飛地”，也是改革開放的重要產物和成效。

2006年，江蘇借鑒蘇州工業園區經驗，在總結“江陰-靖江合作園區”(3年試驗)的基礎上，考慮到區域協調發展的大背景，于全省范圍內大規模推廣南北掛鉤共建園區;2008年，共建開發區進入到跨省區發展的新階段，其中，江蘇啟東-上海外高橋(600648,股吧)、湖南衡陽-廣東深圳、廣東-香港、皖江城市帶-滬蘇州浙、山東德州-天津紅橋、江蘇-新疆等共建開發園區，成為了開發區建設和產業轉移的新趨勢和新潮流，這種集聚、輻射和帶動效應極大促進了各地經濟的發展。

從江蘇的實踐看，“飛地經濟”的效果非常顯著，大幅度縮小了區域之間的差距，形成了“飛地經濟”的“江蘇模式”。

“飛地經濟”內生動力如何激發？

“飛地經濟”的表現形式即是共建開發區(園區)，牽涉到遷出和遷入地政府、企業等多方利益主體，形成的動力在于實現了各方利益的共贏。

對于企業而言，“飛地經濟”為規模擴張提供了便利條件，大企業的參與還能從廠房出租、物流等方面獲取利潤。以大企業為源點，甚至催生出管理更加精細的園中園。

從江蘇的推動看，“飛地經濟”的根本目的在于促進省域范圍內、區域之間的協調發展，因此對于共建園區給予了省級層面的高度支持，特別是在財政上的“以獎代補”政策，從2010年起，對符合規定和達到標準的園區，前3年給予1500萬元/年的以獎代補資金，同時給予土地、電、水等優惠，并鼓勵和支持共建園區拓寬共建范圍。

但現在，這一方式開始轉變。

即將于2017年7月1日實施的新一輪省以下分稅制改革，就要取消對合作共建園區等事項的稅收增量返還政策，同時，省政府不再出臺區域性財政收入全留或增量全返政策，有關支持經濟薄弱地區發展的資金全部納入均衡性轉移支付范疇，由各地政府統籌用于保工資、保運轉和保民生等方面。

改變的一個原因在于，遷出地政府首先要保持產業中的“長”大于“消”。從21世紀經濟報道記者的調研看，遷出地政府首先考慮的一般只是將產業中的制造等環節轉移，讓遷入地政府獲取部分生產環節的增值稅，且從政策上促進產業在本區域內的轉移，防止轉移到其他地區。

“一方面是營改增的影響，一方面是中央對財政預算收支的規范，在兩方面的共同用力下，省級的支持方式更多納入預算管理，符合國家要求，”江蘇省社科院財貿所研究員駱祖春對21世紀經濟報道記者表示，“對其他地區而言，并非所有的經濟薄弱縣的共建園區都發展得很好。”

同時，納入均衡性轉移支付范圍，有利于全省縣域之間的協調發展，體現出財政的公平性。

某共建園區官員告訴21世紀經濟報道記者，在保持土地和勞動力成本的比較優勢上，經過這些年的發展，遷入地政府在招商引資、園區管理等方面的經驗越發成熟;同時，對于共建園區而言，也要尋求更加規范和符合市場化的運作方式，有利于形成內源型的經濟增長機制。

“我們的理解是，這促使飛地經濟要更好發揮內生動力，也促使所在地政府為共建園區提供更好的公共服務和保障，”蘇北某縣縣長說，“從目前的了解看，省級的支持是一以貫之，支持的力度在加大，支持的方式有所創新。”

引入PPP模式

遷出、嵌入地和企業是飛地經濟的利益共同體。

從21世紀經濟報道記者近年的調研看，“飛地經濟”主要有援建、托管、股份合作、產業招商以及綜合運用等諸多模式。

不過，從上述《意見》可以看出，有諸多方面給予了明確：如，合作共建園區的經濟社會指標按現行統計制度進行，但在政府內部考核時，允許合作方進行協商劃分，但僅作專門用途供內部使用。

有蘇南地方政府官員對21世紀經濟報道記者表示，從近幾年的發展趨勢看，遷入地的經營成本優勢在弱化，最為典型的是，“要素價格上漲的速度和幅度超過了沿海發達地區”，尤其是交通運輸、產業配套和生態治理的成本不斷提升，成為了“飛地經濟”發展的重要瓶頸。

同時，土地制約也越發明顯，遷入地規劃區內的土地轉為建設用地的過程冗長、涉及利益方復雜，以及整理出來的農村建設用地難以置換開發區建設用地等。

事實上，最大的問題來源于共建方政府的協調。從21世紀經濟報道記者的采訪看，因受行政體制影響和政府橫向聯系的制約，主要集中在稅收分成、管理機構設立、土地審批和征地拆遷以及污染物排放等方面。

因此，《意見》提出鼓勵按照市場化原則和方式開展“飛地經濟”合作，特別是鼓勵合作方共同設立投融資公司，采取政府和社會資本合作(PPP)等模式，吸引社會資本參與園區開發和運營管理。

南京大學教授吳福象認為，這意味著飛地經濟下一步的運作將更加市場化，既可有合資公司，又可有產業招商模式。

吳福象認為，“飛地經濟”從全球范圍看已相當普遍，在當下的中國，是開發區功能的升級和提升，符合經濟發展的基本規律，對于經濟發展、風險共擔、產業轉移、區域共贏等具備重要意義。

也為此，國家層面鼓勵多方通過PPP等模式嵌入“飛地經濟”，讓更多的社會資本參與到合作開發中，合作共贏，為其發展提供了新的動力。上述《意見》提出，支持通過特許經營、政府購買服務等方式，將園區部分或全部事務委托給第三方運營管理，條件成熟地區可探索園區管理與日常運營相分離。