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【資政場】

作者：王勇(大連海事大學法學院教授、博士生導師)

鄉村治理是國家治理的重要組成部分，村民自治在鄉村治理中處于基礎性地位。黨的二十大報告指出，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效。在推進城鄉基層治理體系和治理能力現代化過程中，完善村民自治和鄉村治理的法律規范體系，強化法治供給是提升基層治理效能的必要舉措。

現行《中華人民共和國村民委員會組織法》對加強村民委員會建設、發展農村基層民主、維護村民合法權益發揮了重要作用。但隨著我國農村經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念變革，村民委員會工作對象、工作內容、工作職責也隨之變化，現行法已不適應時代發展需要。當前，村民委員會組織法修訂正在進行，修訂時應細化條文設計，充分發揮依法治理對有效治理的支撐和保障作用，推動村民自治健康有序發展。

加強黨的領導，協同推進鄉鎮管理與村民自治

加強黨的領導，推動黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，有助于為城鄉社區治理提供堅強保證。在鄉村基層治理中，作為基層黨組織的村級黨組織與作為村民自治執行機構的村民委員會分屬兩套不同的組織系統。從黨的組織系統來看，鄉鎮黨委與村級黨組織之間是領導和被領導的關系。就行政管理系統而言，鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導關系。加強黨的領導，實現管理與自治的有效協同，重點在于正確處理“兩委”關系。

《中國共產黨農村工作條例》規定，村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，推行村“兩委”班子成員交叉任職。實踐證明，交叉任職可以降低人力成本，減少不必要的程序牽制，提高工作效率。通過優化村“兩委”組織構成，實現村“兩委”成員交叉任職是加強領導、實現鄉鎮管理與村民自治的有效銜接和協同治理的有效舉措。建議把交叉任職的規定納入村民委員會組織法的修訂，并適當擴大農村基層黨組織成員交叉擔任村民自治組織成員或議事機制負責人的范圍和比例，如村民委員會下屬委員會及村民小組等。同時，要以立法的形式建立有效的權力約束機制和監督機制，保障村民自治權利。

優化自治組織，完善基層直接民主制度體系

作為基層群眾性自治組織，村民委員會的設置事關基層民主建設、村民自治與鄉村治理。村民委員會組織法規定，村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經濟發展和社會管理的原則設立。

實踐中，作為自治單元，村民委員會設置在一個或多個自然村，其設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。村民委員會的設置會綜合考慮管理成本、住戶數量、土地規模和歷史習慣等因素。

本次村民委員會組織法修訂，建議細化規定事關村民利益的村民委員會的設置條件，優化自治組織和創新自治機制，為探索推進自治組織下沉實現“微自治”提供規范空間。以自然村或住戶數量較多的村小組作為一級自治單元，同時以交叉任職的形式使其組成人員同時擔任基層黨組織職務，在黨的領導和村民自治兩個層面貫徹民主集中制原則，推進基層直接民主。

注重系統思維，強化鄉村治理規范體系建設

村民自治和鄉村治理規范體系包括黨的基層工作規則、地方政府組織法以及村民委員會組織法等。村民委員會組織法的修訂，要為系統協調其與民法典、鄉村振興促進法、土地管理法以及黨的基層組織規則等法律法規及相關規范性文件提供程序性機制。

同時，村民委員會組織法的修訂以及村民自治規范體系的完善要強化法治供給能力，發揮對不同類型規范的協調和整合的功能，協調黨在農村基層的組織工作規則、法律規范以及鄉規民約等鄉村社會中的非正式規范，理順主體關系，形成規范合力，全面支持村民自治，提升自治效能，推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

《光明日報》(2023年09月02日05版)