新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年教授多年來一直關(guān)注南海問題，幾年前曾撰文清晰地闡釋了這一問題的來龍去脈及應(yīng)對(duì)策略。今天重讀此文，對(duì)于如何更好地處理南海問題或許能在文中找到答案。
多年來，隨著中國的崛起，在南中國海問題上卻在“節(jié)節(jié)敗退”。尤其是自從2010年以來，這種趨勢(shì)顯得越來越明顯。改革開放之后，中國努力奉行“和平崛起”（和平發(fā)展）的戰(zhàn)略。在很多方面，中國放棄了原先恪守的單邊主義政策，和東盟（亞細(xì)安）發(fā)展多邊友好關(guān)系。中國東盟自由貿(mào)易區(qū)已經(jīng)開始生效。在南中國海問題上，中國提出了“擱置主權(quán)爭議，共同開發(fā)”的主張。這些舉措從理論上和實(shí)踐上，構(gòu)成了自鄧小平以來中國“韜光養(yǎng)晦”的外交路線和策略。不過，很多人已經(jīng)感覺到，在很多問題上，如果中國不能直面，就會(huì)促成自己的政策走向反面。
亞洲區(qū)域和國際社會(huì)現(xiàn)在的關(guān)注點(diǎn)都在南中國海問題上，南中國海再次躍升為世界的熱點(diǎn)問題。中國有關(guān)方面似乎不太理解這個(gè)局面。在中國看來，其南中國海政策并沒有發(fā)生具有任何實(shí)質(zhì)性的變化，是相關(guān)國家采取了一連串不利于中國的行動(dòng)，中國只是在作“救火式”的反應(yīng)。
實(shí)際上，很多年來，正是因?yàn)橹袊偸遣扇”粍?dòng)應(yīng)對(duì)的辦法，南中國海問題已經(jīng)累積起來，造成了當(dāng)今的局面。不管喜歡與否，理解與否，中國在南中國海問題上面臨前所未有的挑戰(zhàn)。
第一，中國早就已經(jīng)徹底輸?shù)袅艘粓?chǎng)國際輿論戰(zhàn)。多年里，當(dāng)中國沉浸在自己構(gòu)建的“和平崛起”的話語體系時(shí)，有關(guān)國家已經(jīng)做了最大的努力，在國際舞臺(tái)上作了充分的準(zhǔn)備，等待著它們預(yù)期中的南中國海問題浮出水面。從知識(shí)（法律）體系來說，中國現(xiàn)在很難找到任何有效的支持力量。一邊倒的輿論環(huán)境已經(jīng)形成，中國沒有自己的話語權(quán)。有評(píng)論家說，用“強(qiáng)硬政策”來形容中國在南中國海問題上的態(tài)度已經(jīng)不夠，而是應(yīng)當(dāng)用“具有侵略性”了。實(shí)際上，類似的中國認(rèn)知在國際社會(huì)已經(jīng)相當(dāng)普遍。中國自己則因?yàn)椴]有作什么而感覺到“冤枉”，這主要是輸?shù)袅嗽捳Z權(quán)的緣故。
第二，中國也在輸?shù)粢粓?chǎng)戰(zhàn)略戰(zhàn)。有關(guān)國家在南中國海問題上有相當(dāng)清晰的戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略包括多方面，如區(qū)域多邊主義，國際化和大國政治化。而中國有關(guān)方面除了不肯面對(duì)現(xiàn)實(shí)，就是含糊不清。中國不敢把問題作細(xì)化分析，用“反對(duì)國際化”這樣過于宏觀的概念來搪塞。實(shí)際上，南中國海問題早已經(jīng)是多邊化、國際化，近來又在很快地“大國政治化”。中國只是不肯承認(rèn)這個(gè)現(xiàn)實(shí)罷了。
第三，如果現(xiàn)在這個(gè)情形繼續(xù)下去，中國也勢(shì)必最終失去主權(quán)戰(zhàn)場(chǎng)。如上所說，從去年到現(xiàn)在，中國在南中國海問題上的政策并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，而只是做了一些反應(yīng)性的動(dòng)作，但是現(xiàn)在誰都把中國視為是問題的根源。實(shí)際的情形是，其它有關(guān)國家加快了在南中國海有爭議海域的活動(dòng)和行動(dòng)，尤其是資源的開發(fā)。
中國活在“夢(mèng)想”之中
在南中國海問題上（其它很多問題上也一樣），多年來中國似乎一直生活在自己為自己設(shè)定的“夢(mèng)想”之中。從戰(zhàn)略層面看，中國在南中國海問題并不是沒有機(jī)會(huì)占據(jù)優(yōu)勢(shì)的，反而是占據(jù)了優(yōu)勢(shì)卻又自動(dòng)地放棄。
比如說，在1980年代，中國曾經(jīng)奪取了10多個(gè)島嶼和島礁，但占據(jù)了之后，為了一些“莫名其妙”的原因，又放棄了它們中的一些。又如，1990年初中國和一個(gè)外國石油公司簽了合同來開采石油，但遭到越南的不滿，說要取消中國領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)越南的訪問。而領(lǐng)導(dǎo)人為了這次訪問，就下令停止石油開采，導(dǎo)致了外國公司的非常不滿。最終，該石油公司便和越南簽了合約，進(jìn)行石油開采。在這些案例中，可以看到，不管是為了當(dāng)時(shí)的政治原因或者其它冠冕堂皇的理由，中國主動(dòng)放棄了很多機(jī)會(huì)。遺憾的是，中國這樣做并沒有贏得有關(guān)國家的理解，最終的結(jié)果是導(dǎo)致國家利益的損害。
那么，最后的結(jié)局會(huì)如何？中國可以放棄嗎？在社會(huì)媒體那么發(fā)達(dá)的今天，在主權(quán)問題上，當(dāng)政者所能作妥協(xié)的空間越來越小，更不用說放棄了。如果這種情形繼續(xù)下去，最終必然發(fā)生沖突。不過，屆時(shí)的沖突對(duì)中國非常不利。
問題出現(xiàn)了，就要對(duì)付。首要的任務(wù)是要理解為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況？除了上述中國本身的問題外，還有一些其它的重要的原因。對(duì)有關(guān)國家來說，這是“國際大環(huán)境”和“國內(nèi)小環(huán)境”的產(chǎn)物。
先說國際大環(huán)境。對(duì)有關(guān)國家來說，最重要的國際大環(huán)境莫過于中國的經(jīng)濟(jì)崛起和隨之而來的國防、軍事現(xiàn)代化及其對(duì)亞洲的地緣政治形勢(shì)的影響。有關(guān)國家感覺到時(shí)間并不在自己這一邊。盡管中國強(qiáng)調(diào)“和平崛起”，但其在南中國海問題上被視為是采取了拖延的政策，等待著國際形勢(shì)對(duì)中國有利的時(shí)候來解決問題。因此，對(duì)有關(guān)國家來說，南中國海問題必須在中國真正崛起之前，得到有利于它們自身的解決；否則等到中國崛起了，希望就會(huì)很渺茫。于是乎，必須通過任何方式，加緊行動(dòng)，促使形勢(shì)盡量往有利于自身的方向發(fā)展。
對(duì)中國來說，大國環(huán)境主要指大國間政治的變化，尤其是和美國等大國關(guān)系的變化。在南中國海問題上，中國不可避免地要面對(duì)美國，不管喜歡是否。不過，在中美關(guān)系上，中國盡管花了大量的精力，卻仍然不知道如何與美國相處，尤其在亞洲。美國的存在對(duì)亞洲國家的重要性是很顯然的。中國不太理解為什么美國要呆在亞洲。很多人認(rèn)為美國留在亞洲的主要目標(biāo)是針對(duì)中國的，但實(shí)際上并不是這樣簡單。美國在亞洲不僅僅是對(duì)付中國，也是因?yàn)榈鼐壵蔚囊蛩亍＠纾绻麤]有中國因素，美國仍然能夠找得到在亞洲的生存空間。無論是東北亞、東南亞還是南亞，各國之間的復(fù)雜關(guān)系都需要美國的力量來平衡。
中國不作為給美國制造空間
很多亞洲國家需要美國的存在也是因?yàn)橹袊约翰蛔鳛榈慕Y(jié)果。例如在朝鮮問題上，中國的作為幾乎令所有除朝鮮之外的亞洲國家不滿。盡管中國有很多難處，但這并不能證明中國的作為的合理性。中國和日本之間的關(guān)系經(jīng)常處于緊張。現(xiàn)在隨著印度的崛起，中國和印度之間的關(guān)系也具有很大的不確定性。
盡管中國和這些亞洲國家之間都有合作面，但沖突面似乎不斷呈現(xiàn)出來。不管怎樣，在處理亞洲問題上，美國是唯一一個(gè)經(jīng)過多次考驗(yàn)的國家，而中國盡管重要性在增加，但還沒有經(jīng)過任何重大的考驗(yàn)。在這樣的情況下，美國仍然是一個(gè)最為可靠的大國。這也表現(xiàn)在南中國海問題上，相關(guān)國家想把美國牽涉在內(nèi)，增加自己在南中國海問題上的確定性。這就導(dǎo)致了“大國政治化”。
今天局勢(shì)的形成也與有關(guān)國家的內(nèi)部小環(huán)境有關(guān)。首先是有關(guān)國家尤其是越南的內(nèi)部政治環(huán)境。近年來，越南通貨膨脹，社會(huì)抗議（包括罷工和種族矛盾）不斷。而新領(lǐng)導(dǎo)層剛剛形成，權(quán)力還沒有鞏固，因此或者需要尋找鞏固權(quán)力的外部因素，或者很難對(duì)付迅速崛起的（針對(duì)中國的）民族主義情緒，尤其在年輕人中間。
面對(duì)現(xiàn)在的局勢(shì)，中國怎么辦？作為崛起中的大國，中國在區(qū)域事務(wù)上不可避免地要扮演越來越重要的角色。目前的南中國海局勢(shì)，對(duì)中國來說，盡管遠(yuǎn)非“世界末日”，但必須改變迄今為止的被動(dòng)性，而轉(zhuǎn)向主動(dòng)性。尤其重要的是，中國的問題不是資源問題，而是戰(zhàn)略、政策和資源動(dòng)員問題，或者簡單地說，是思路問題。在南中國海問題上必須有一個(gè)明確的思路。
要反思中國的老思路
說到新思路，就要反思中國的老思路。中國傳統(tǒng)的思維核心就是反對(duì)南中國海問題“國際化”。從理論上說，這當(dāng)然并沒有錯(cuò)。問題在于這個(gè)概念不但不能描述南中國海問題的客觀情況，更難以順著這個(gè)思路找到解決問題的方式。這里面涉及到幾個(gè)層面的主要問題。
第一是雙邊主義。中國主張擱置主權(quán)爭議、共同開發(fā)。但這個(gè)政策到現(xiàn)在基本上還停留在口號(hào)狀態(tài)。為了和東盟的關(guān)系，中國自己沒有南中國海開發(fā)計(jì)劃，倒是相關(guān)國家在近年來加緊開發(fā)，不過不是中國所提倡的共同開發(fā)，而是單邊開發(fā)。在共同開發(fā)方面，相關(guān)國家并沒有意愿或者意愿不強(qiáng)。說穿了，中國并沒有足夠的實(shí)力或者動(dòng)力機(jī)制，來促成相關(guān)國家認(rèn)同和接受中國所提出的共同開發(fā)。
第二是多邊主義，即中國和東盟的關(guān)系。在南中國海問題上，主要表現(xiàn)在中國也簽署了的《南中國海共同行為準(zhǔn)則宣言》。但是這個(gè)文件沒有任何法律約束力。文件簽署多年了，沒有國家有效推動(dòng)其成為一個(gè)具有法律約束力的文件。應(yīng)當(dāng)說，中國本身在這個(gè)過程中并沒有盡到責(zé)任。關(guān)鍵還是在于中國在南中國海問題上恪守雙邊主義，反對(duì)多邊化。不過，考慮到南中國海糾紛的很多問題本質(zhì)上是多邊的，拒絕多邊化只是中國有關(guān)方面不想面對(duì)現(xiàn)實(shí)的態(tài)度而已。
第三是國際化。有關(guān)國家已經(jīng)把南中國海問題提交給聯(lián)合國和國際組織。中國不太會(huì)接受，因?yàn)榍笾趪H組織或者國際法，中國輸?shù)臋C(jī)會(huì)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于贏的機(jī)會(huì)。上面已經(jīng)討論到，中國已經(jīng)輸?shù)粢粓?chǎng)國際輿論戰(zhàn)，沒有多少人會(huì)同情中國的立場(chǎng)。
第四是大國政治化。東南亞有關(guān)國家希望美國的介入，這是可以理解的。但美國介入的程度有多深，就要看是否符合其國家利益。在東南亞，美國因素一直是存在著的，美國從來就是這個(gè)體系的一個(gè)部分。實(shí)際上，美國在東南亞的利益比中國的利益還要根深蒂固。美國從冷戰(zhàn)時(shí)代開始就致力于和東盟國家的關(guān)系建設(shè)，而中國只是在改革開放之后才開始和東盟發(fā)生具有實(shí)質(zhì)性意義的關(guān)系。美國和東南亞的關(guān)系是全方位的，而中國則主要還是在經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，其它方面的關(guān)系還處于早期階段。所以，中國有關(guān)方面反對(duì)“大國政治化”也是看不到事實(shí)的緣故。
考慮到上述因素，人們也比較容易回答“中國應(yīng)當(dāng)如何做？”的問題，也可以從幾個(gè)層面來考量。
首先，中國要從周邊國家或者和南中國海問題相關(guān)國家的角度來考慮問題。長期以來，中國有關(guān)方面長于向外宣示自己的具有良好愿望的立場(chǎng)，如“和平崛起”、“和平發(fā)展”和“睦鄰”等等。這些很重要，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)橹袊鲆暳酥苓厙沂侨绾慰创袊绕鸬模麄儗?duì)中國的崛起的擔(dān)憂是什么。只有了解了周邊國家的擔(dān)憂的情況，中國才能制定有效的政策。否則，不管你的意愿如何，諸如“和平崛起”之類的話語就會(huì)變成自說自話。
第二，中國必須區(qū)分南中國海航道安全和主權(quán)爭議問題。國際社會(huì)尤其是美國等國家關(guān)心的是國際航道安全，其介入南中國海事務(wù)的主要理由也是這個(gè)。在這方面，中國要立足現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)和強(qiáng)調(diào)南中國海航道安全是所有各方的關(guān)注，也是所有各方的責(zé)任；中國愿意和美國、日本、印度、東盟國家一起擔(dān)負(fù)起這個(gè)責(zé)任。在實(shí)際層面，國際航道安全一直是美國等大國在負(fù)責(zé)的。中國盡管開始具有這方面的能力，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)承擔(dān)不了這個(gè)責(zé)任，哪怕是區(qū)域性的航道安全。美國批評(píng)中國“搭便車”，維護(hù)國際航道安全就是其中一方面。在這個(gè)領(lǐng)域，中美兩國具有很大的合作空間，這樣的合作也是符合中國的國家利益的。（當(dāng)然，這里涉及到一個(gè)更為基本的問題，即中美兩國如何合作構(gòu)建亞太安全體系。這需要另文論述。）
管理和控制就成為了選擇
第三，下一個(gè)層面是中國和東盟的整體關(guān)系。越南、菲律賓、馬拉西亞和文萊等宣稱擁有南中國海中的一些群島全部或部分主權(quán)的國家都是東盟成員國，這就決定了中國要考慮東盟的整體利益及中國和東盟的整體關(guān)系。盡管到目前為止，中國不太樂意接受多邊主義，但最終不得不接受，并且是接受得越早，對(duì)中國越有利。設(shè)想一下，如果《南中國海共同行為準(zhǔn)則》早些年具有了約束力，事情也不至于發(fā)展到現(xiàn)在。無疑，中國如果要接受多邊主義，《南中國海共同行為準(zhǔn)則》仍然是一個(gè)方便的入口。
第四，再下一個(gè)層面就是如何面對(duì)主權(quán)爭議。這方面是關(guān)鍵，中國應(yīng)當(dāng)放棄傳統(tǒng)的雙邊主義，而接受新雙邊主義，也就是多邊主義構(gòu)架之下的雙邊主義。就是說，中國和有關(guān)國家可以在在中國－東盟多邊構(gòu)架內(nèi)舉行雙邊會(huì)談，討論南中國海問題。在這種多邊構(gòu)架內(nèi)，和南中國海主權(quán)不相關(guān)的國家不會(huì)明確表示支持哪一邊，中立立場(chǎng)是其最大利益；同時(shí)這個(gè)構(gòu)架也給有關(guān)國家較大的動(dòng)力來和中國商談。
南中國海問題現(xiàn)在變得越來越復(fù)雜，要得到問題的一攬子解決不太可能。如果解決不了問題，那么管理和控制就成為了選擇。要管理和控制南中國海問題，那么就必須發(fā)展出各種制度機(jī)制。中國盡管目前處于被動(dòng)的位置，但中國所能作為的空間也是很大的。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，中國也應(yīng)當(dāng)開始在區(qū)域甚至國際背景下，來尋求南中國海問題的管理和控制方法。如果不能有效改變傳統(tǒng)的思維方式，中國在這個(gè)問題上的空間會(huì)變得越來越小。（原文發(fā)表于《聯(lián)合早報(bào)》，本文有略微刪改）
